引言
目前，政府和社會資本合作（PPP）模式被中央各部委力推應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，致力于加快轉(zhuǎn)變政府職能、增強經(jīng)濟增長動力、完善財政投入和管理方式，以實現(xiàn)提升公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給質(zhì)量、數(shù)量及效率的目的。由于不少新建類PPP項目（特別是片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目）均涉及土地整理，且土地征拆遷等土地整理開發(fā)工作亦屬于政府履職、使用政府資金的范疇，因而，實踐中出現(xiàn)了部分以（含）土地整理開發(fā)為主要合作內(nèi)容的PPP項目，但，囿于PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域中的應(yīng)用不明朗導(dǎo)致項目操作中遇到問題或障礙而不能順利實施。
1土地開發(fā)與PPP模式的應(yīng)用
（一）土地一級開發(fā)模式演進
根據(jù)《土地儲備管理辦法》第二條的規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為”，延伸出土地一級開發(fā)中的三種演進模式：BT模式[①]、土地補償模式[②]和利潤分成模式[③]。
從以上三種模式的交易架構(gòu)設(shè)計，特別是土儲中心支付對價的性質(zhì)方面看，土地一級開發(fā)模式的演進是與政府方支付土地一級開發(fā)模式的資金來源及性質(zhì)緊密關(guān)聯(lián)的，也是與政府方融取土地開發(fā)資金的渠道和能力息息相關(guān)的。
（二）PPP模式在土地一級開發(fā)項目中的應(yīng)用
在中央各部委力推PPP模式的背景下，地方推出的PPP項目中，土地一級開發(fā)領(lǐng)域的PPP應(yīng)用案例不在少數(shù)，如“重慶的廣陽灣國際生態(tài)智慧城和釣魚嘴半島兩個土地一級開發(fā)整治PPP項目”[④]、“寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項目”[⑤]。在類似的土地一級開發(fā)PPP項目中，是由項目實施機構(gòu)作為采購人，通過招選程序選定中選社會資本或組建PPP項目公司作為土地一級開發(fā)的實施主體，履行相應(yīng)的土地開發(fā)責任，但相關(guān)的合作內(nèi)容僅限于土地整理開發(fā)，并不涉及項目后期的運維服務(wù)事項。
（三）PPP模式在片區(qū)綜合開發(fā)項目中的應(yīng)用
除單純的土地一級開發(fā)項目外，片區(qū)綜合開發(fā)項目是涉及土地整理開發(fā)內(nèi)容較多的PPP項目類型。所謂片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目，是由項目實施機構(gòu)通過公開競爭機制選定社會資本后，由中選社會資本或PPP項目公司具體負責實施合作區(qū)域的土地征拆遷、安置補償?shù)确⻊?wù)、實施儲備土地的前期開發(fā)（包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）、負責向合作區(qū)域內(nèi)導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、負責項目設(shè)施的運維等服務(wù)，社會資本并有權(quán)獲取合理收益的PPP項目。由此，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目，在合作內(nèi)容方面，相較于單純的土地一級開發(fā)項目，前者更加側(cè)重項目全生命周期內(nèi)的合作，尤其是產(chǎn)業(yè)服務(wù)、運維管理等服務(wù)內(nèi)容與PPP模式的特征要求完全契合。
2016年6月8日，財政部《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函〔2016〕47號）規(guī)定：“綜合開發(fā)，包括城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、環(huán)境綜合治理、保障性安居工程、智慧城市”；2016年7月18日《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》中，鼓勵通過“連片開發(fā)”的形式開展政府和社會資本合作，國家發(fā)改委等多個部委鼓勵開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目打包[⑥]并大力推行特色小鎮(zhèn)等新型城鎮(zhèn)化PPP項目，“片區(qū)綜合開發(fā)”因此成為PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域的“新寵”，相應(yīng)地，片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中的土地整理開發(fā)相關(guān)的問題也隨之被推向公眾視野。
2土地開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用PPP存在的問題
（一）土地開發(fā)領(lǐng)域能否適用PPP模式？
1、土地一級開發(fā)項目適用PPP模式受限[⑦]
隨著財政部等《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金〔2016〕91號，以下簡稱“財金91號文”）規(guī)定：“PPP項目主體或其他社會資本……不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，被業(yè)界普遍認為，土地一級開發(fā)將不能再以PPP模式實施。究其原因，單純的土地收儲和前期開發(fā)工作，因土地整理完畢即交驗，不存在后期項目運營環(huán)節(jié)，不符合當前國家主推的PPP模式內(nèi)涵和特征要求，不宜采用PPP模式運作。
2、土地整理等前期開發(fā)內(nèi)容不應(yīng)排斥在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目之外
片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中，因土地整理等前期開發(fā)工作與項目前期規(guī)劃、項目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)等項目運營環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，PPP模式合作范圍的確定也應(yīng)遵循項目各個環(huán)節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系和運作規(guī)律。
對于財金91號文中關(guān)于社會資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作的要求，筆者認為，根據(jù)《土地儲備管理辦法》及《財政部國土資源部中國人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號，以下簡稱“財綜4號文”）等文件中關(guān)于土地儲備工作只能“由土地儲備機構(gòu)承擔”的相關(guān)規(guī)定，財金91號文的本意是指社會資本不得代替土地儲備機構(gòu)承擔其法定的土地儲備職能，但是該文件并未排除社會資本或其設(shè)立的PPP項目公司作為項目主體以外的機構(gòu)，參與土地收儲工作并承接其中適宜由社會資本承擔的事務(wù)。財綜4號文中也明確規(guī)定了，“地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。因此，社會資本作為項目承接主體或具體服務(wù)的實施單位參與前期開發(fā)工作的做法并未違背財金91號文以及財綜4號文的精神，將征拆遷以及土地整理等前期開發(fā)內(nèi)容人為排除在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目之外的依據(jù)并不充分。
需要提及的是，鑒于PPP項目的公益屬性，土地二級開發(fā)當然不屬PPP適用范圍。
（二）土地出讓收入反哺PPP項目的回報機制有待規(guī)范
鑒于實踐中不少PPP項目存在土地出讓收入使用不規(guī)范的問題，財金91號文中明確規(guī)定，“PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤”。但對于該規(guī)定的具體理解與適用，業(yè)內(nèi)觀點存在較大分歧。
筆者認為，首先，從字面上看，“PPP項目的資金來源”可以理解為“PPP項目建設(shè)投資的資金來源”，從現(xiàn)金流上來看屬于社會資本或項目公司籌資活動的現(xiàn)金流入，其來源通常包括企業(yè)投資、政府投資（適用于政府參股項目）、中央和上級補助資金以及各類專項資金、銀行貸款等。與項目資金來源相掛鉤的土地出讓收入，通常理解應(yīng)指的是預(yù)期土地出讓收入。從這個意義上講，將未來預(yù)期的土地出讓收入作為項目建設(shè)投資的資金來源，會導(dǎo)致PPP項目資金來源的不確定性，勢必將根本上影響項目的順利實施。所以，理應(yīng)禁止。
其次，對于“PPP項目的未來收益及清償責任”而言，其中“未來收益”指的是社會資本或項目公司基于PPP項目未來可獲得的收入；“清償責任”指的則是社會資本或項目公司對PPP項目的第三方債務(wù)（如銀行貸款等）需承擔的償付義務(wù)，鑒于債務(wù)償付資金的來源一般即為項目收入，故兩個概念實質(zhì)上反映的是同一問題。由于在片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中，政府所支付的服務(wù)費也是PPP項目的收入來源之一，因此，有觀點認為，財金91號文規(guī)定的PPP項目的未來收益“不得與土地出讓收入掛鉤”，指的是PPP項目的服務(wù)費不得以土地出讓收入作為資金來源。對此，筆者認為上述結(jié)論過于武斷，主要理由如下：
第一，財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號，以下簡稱“財金90號文”）中指出：“對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目”。而根據(jù)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，土地出讓金收支也應(yīng)當屬于政府性基金預(yù)算管理范疇，因此，土地出讓收入并非絕對不能作為PPP項目服務(wù)費的資金來源。
第二，需要特別強調(diào)的是，土地出讓收入可以作為PPP項目服務(wù)費的資金來源，不等于“以收定支”，即PPP項目應(yīng)付服務(wù)費屬PPP項目合同約定的政府方義務(wù)范疇，而資金來源則是政府方為了確保如期履約就財政預(yù)算資金所做的統(tǒng)籌安排，兩者不能等同。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，PPP項目中政府方的付費及補貼性支出應(yīng)當納入預(yù)算；而政府方應(yīng)付社會資本方或PPP項目公司的服務(wù)費及補貼數(shù)額是根據(jù)PPP項目合同約定，在社會資本方提供約定的公共服務(wù)后，由政府方基于績效評價結(jié)果最終確定。從這個意義上講，PPP項目政府方應(yīng)付的服務(wù)費與土地出讓收入之間并沒有直接掛鉤。
那么，何種情形才算是財金91號文中禁止的“將PPP項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤”呢？筆者在參與財政部第二批及財政部等二十部委第三批PPP示范項目評審的過程中發(fā)現(xiàn)，不少PPP項目在回報機制設(shè)置方面明顯不合規(guī)，將本應(yīng)納入政府財政預(yù)算管理的土地出讓收入直接作為PPP項目公司的收入來源，即主要依賴政府付費的項目回報機制被人為設(shè)置為主要或者全部依賴使用者付費的回報機制。此舉變相規(guī)避了財金21號文要求的財政承受能力論證，該PPP模式表面上具備可行性，實際上卻隱藏了較大的財政支付風險，因此，筆者認為，上述將土地出讓收入直接作為PPP項目公司的收入來源，而不納入財政預(yù)算收支管理的做法，即屬于財金91號文所禁止之列。此外，以往土地開發(fā)項目實踐中所存在的對土地出讓收入進行“溢價分成”等不合規(guī)的做法，顯然屬于將項目的未來收益與土地出讓收入掛鉤，更應(yīng)予以禁止。
綜上，財金91號文限制的是不合法、不合規(guī)使用土地出讓收入的做法。而若是依法依規(guī)的安排，當然不受此限。
（三）土地開發(fā)權(quán)與PPP項目捆綁實施的支持性文件不到位
實務(wù)操作中，就準經(jīng)營性及非經(jīng)營性PPP項目而言，由于項目自身收益有限或者沒有收益，而地方政府財政承受能力有限，為提高項目對于社會資本的吸引力，由政府方將項目周邊特定地塊的開發(fā)權(quán)以“缺口補助”的方式提供給PPP項目公司或者PPP項目社會資本，這正是業(yè)內(nèi)關(guān)注的“土地開發(fā)權(quán)與PPP項目捆綁模式”。
但是，目前土地捆綁項目開發(fā)模式適用的PPP項目范圍還很有限�，F(xiàn)行法規(guī)文件中，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目土地綜合開發(fā)的有多部，典型的有國務(wù)院《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號，以下簡稱“國辦發(fā)37號文”）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、國家發(fā)改委《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕49號）、財政部和交通運輸部《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）、《國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2015〕2754號）等。前述文件中，國辦發(fā)37號文件內(nèi)容最為具體，濟青高鐵項目是落實該文件精神的第一個項目。國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》的通知（國土資廳發(fā)〔2016〕38號，以下簡稱“國土資廳發(fā)38號文”）進一步規(guī)定，通過招標方式確定新建鐵路項目投資主體和土地綜合開發(fā)權(quán)中標人的，項目投資主體和用地者的競爭環(huán)節(jié)可以合并實施。所以，在鐵路項目投資建設(shè)領(lǐng)域，PPP項目捆綁土地綜合開發(fā)權(quán)有明確的政策支持。
而軌道交通、收費高速公路、地下綜合管廊等領(lǐng)域捆綁土地綜合開發(fā)權(quán)的支持性文件效力層級較低，實務(wù)操作中仍存在障礙。依照我國現(xiàn)行《土地管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》等文件規(guī)定，經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過招標、拍賣或掛牌方式獲取。因此，限于我國目前的土地管理制度，將土地綜合開發(fā)權(quán)與PPP項目捆綁開發(fā)的模式還不能普遍適用于所有類型的PPP項目。
有必要提及的是，通過競爭方式將需要通過有償方式取得的PPP項目建設(shè)用地的競爭出讓與社會資本采購環(huán)節(jié)合并實施的做法漸成趨勢。除財金91號文以外，近期相繼出臺的發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》的通知（發(fā)改投資[2016]2231號），以及住建部、發(fā)改委、財政部、國土資源部、中國人民銀行等部門《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見》（建城[2016]208號）、國土資廳發(fā)38號文等幾則文件中對于項目建設(shè)用地的競爭出讓與社會資本采購環(huán)節(jié)的合并實施均持肯定態(tài)度。但遺憾的是，結(jié)合國辦發(fā)42號文精神來看，近期幾則文件規(guī)定可以合并實施的土地僅指PPP項目建設(shè)用地，并未明確包含綜合開發(fā)意義上的經(jīng)營性用地。
3應(yīng)對建議
（一）土地開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)區(qū)別適用PPP模式
如前文分析，涉及公共屬性的土地開發(fā)領(lǐng)域包括單純的土地一級開發(fā)和涵蓋土地一級開發(fā)的片區(qū)綜合開發(fā)。為規(guī)范起見，建議如下：
明確單純的土地一級開發(fā)不得以PPP模式實施；
片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目合作范圍可以包括土地一級開發(fā)，但同時應(yīng)當涵蓋后續(xù)的運營環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)設(shè)施運營和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等運維服務(wù)。
（二）依法依規(guī)將土地出讓收入用于支持PPP項目
片區(qū)綜合開發(fā)PPP項目中政府需承擔的項目服務(wù)費支出，均應(yīng)作為政府方PPP項目的財政支出事先納入預(yù)算，并按規(guī)定開展財政承受能力論證。
規(guī)范土地出讓收入的用途，嚴格按照土地出讓收入的使用管理范圍列支相關(guān)費用支出，并納入預(yù)算進行管理。根據(jù)《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)<國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法>的通知》（財綜〔2006〕68號）規(guī)定，土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出，具體還應(yīng)當根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及財政部門核定的預(yù)算進行列支。
（三）規(guī)范PPP項目的土地資源補償機制
鑒于目前僅有鐵路建設(shè)項目有土地綜合開發(fā)的支持性政策，其他領(lǐng)域政策依據(jù)不足，盲目捆綁恐難有效實施。鑒于此，對于其他領(lǐng)域的PPP項目，建議如下：
首先，應(yīng)當充分利用目前的項目建設(shè)用地競爭出讓環(huán)節(jié)與社會資本采購環(huán)節(jié)可以合并實施的政策空間，對于PPP項目建設(shè)用地范圍做好事先合理的規(guī)劃，最大程度利用出讓取得的項目建設(shè)用地本身帶來的相關(guān)經(jīng)營性收入平衡項目投資運營成本及實現(xiàn)合理收益；
其次，PPP項目實施方案以及PPP項目合同中應(yīng)當約定，一旦不能如期實施有效捆綁，相應(yīng)部分的資金缺口應(yīng)由政府方以財政補貼或通過專項資金對項目予以定向補助，降低項目實施風險；
最后，無論在何種程度上實現(xiàn)土地資源的捆綁，土地綜合開發(fā)計劃應(yīng)當基于市場實際需求制定，必要的話應(yīng)當分期實施，分步運作，以降低項目整體投資風險。
小結(jié)：
當前國家層面對PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用規(guī)定并不明確，實踐中存在的問題較多。筆者從土地一級開發(fā)模式的演進以及目前PPP模式在土地一級開發(fā)及片區(qū)綜合開發(fā)項目中的應(yīng)用現(xiàn)狀入手，對客觀存在的問題進行理性分析，并基于實操層面的思考提出了相應(yīng)的應(yīng)對建議。相信，隨著PPP立法體系的逐步健全完善，PPP模式在土地開發(fā)領(lǐng)域的應(yīng)用前景也會愈加明朗。
[①]指土儲中心按照項目總建設(shè)成本加成固定比例收益的價格委托具備相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)，由該企業(yè)按照城市總規(guī)、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃要求，對擬實施整理區(qū)域進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作的模式。
[②]指土儲中心委托具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)對擬實施整理區(qū)域，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，以一定面積的土地作為企業(yè)實施土地開發(fā)對價的模式。
[③]指土儲中心委托具備相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)對擬實施整理區(qū)域，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作后，以實施整理區(qū)域土地出讓金的一定比例作為直接作為企業(yè)實施土地開發(fā)對價的模式。
[④]參見《百億進場如何多贏——重慶試水土地一級開發(fā)整治PPP》，載http://www.gtzyb.com/shendu/20150720_87543.shtml。最后訪問日期：2016年11月4日。
[⑤]參見《寧鄉(xiāng)高新區(qū)南片區(qū)路網(wǎng)及部分土地整理PPP項目招標公告》，載http://www.nxgov.com/xxgkpt/8238/content_135491.html。最后訪問日期：2016年11月7日。
[⑥] 2016年6月30日國家發(fā)改委、商務(wù)部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進具備條件的開發(fā)區(qū)向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，探索開發(fā)區(qū)將基礎(chǔ)設(shè)施、公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目及產(chǎn)業(yè)招商等服務(wù)項目整體外包。
[⑦]由于PPP模式適用于公益性和公共性的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而土地二級開發(fā)，特別是房產(chǎn)二級開發(fā)不在本文討論范疇。
作者：周蘭萍
