二、PPP項(xiàng)目績效管理流程在PPP 項(xiàng)目“全面實(shí)施績效管理”的理念和要求下，各級政府、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將績效目標(biāo)與指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等納入項(xiàng)目論證、設(shè)計(jì)、預(yù)算管理、執(zhí)行、運(yùn)營、移交的全過程，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方按照實(shí)施方案和合同約定的要求，以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的，開展各項(xiàng)管理活動(dòng)。績效管理通常被看作是PDCA（績效計(jì)劃（Plan）、績效實(shí)施（Do）、檢查評價(jià)（Check）、結(jié)果處理及反饋（Action））的管理循環(huán)。
圖 績效管理循環(huán)過程
財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引（征求意見稿）》（財(cái)辦金[2019]39號）中，指出PPP項(xiàng)目績效管理的四大模塊為：目標(biāo)與指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、績效應(yīng)用。
（1）目標(biāo)與指標(biāo)管理
PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)是指政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中應(yīng)達(dá)到的PPP工作目標(biāo)以及PPP項(xiàng)目全生命周期提供公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，主要包括項(xiàng)目管理目標(biāo)、項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)、項(xiàng)目效果目標(biāo)、可持續(xù)性目標(biāo)。
一個(gè)良好的績效評價(jià)指標(biāo)體系需要做到評價(jià)內(nèi)容完整、指標(biāo)定義具體、形式獨(dú)立，具備完整性、協(xié)調(diào)性和比例性。指標(biāo)體系通常包括具體指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、指標(biāo)解釋、數(shù)據(jù)來源、評分標(biāo)準(zhǔn)及評分方法幾個(gè)方面。由于PPP項(xiàng)目的行業(yè)性、區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性差異，績效指標(biāo)體系的可參考性受限，因此需要基于大量數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分析，以提高績效指標(biāo)體系的借鑒性。
圖 PPP項(xiàng)目各階段的績效目標(biāo)與指標(biāo)管理要求
（2）績效監(jiān)控
PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控是指運(yùn)用科學(xué)、合理的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)控方法，對績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目建成或運(yùn)營工作執(zhí)行的進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)控，準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目執(zhí)行情況與項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，糾正績效運(yùn)行偏差，確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。各級財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門對PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購階段的工作推進(jìn)情況開展績效監(jiān)控。原則上每財(cái)政年度內(nèi)至少開展一次績效監(jiān)控。
績效監(jiān)控通常理解為日常監(jiān)控管理，監(jiān)測結(jié)果資料可根據(jù)PPP合同約定，確定是否影響年度績效考核結(jié)果及財(cái)政支付情況。
圖 PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控工作流程圖
（3）績效評價(jià)
績效評價(jià)指行業(yè)主管部門會(huì)同有關(guān)部門及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果、可持續(xù)性等方面進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。原則上項(xiàng)目竣工決算后及移交完成后應(yīng)分別開展一次績效評價(jià)；項(xiàng)目運(yùn)營期每完整財(cái)政年度應(yīng)開展一次，結(jié)束時(shí)間不應(yīng)遲于第二年度預(yù)算申報(bào)時(shí)間。
績效評價(jià)按照評價(jià)時(shí)點(diǎn)，通常分為建設(shè)期績效評價(jià)、運(yùn)營期績效評價(jià)、移交期績效評價(jià)、項(xiàng)目后評價(jià)，通過全生命周期的績效評價(jià)管理，保障項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目效益。
圖 PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段績效評價(jià)流程圖
（4）結(jié)果應(yīng)用
績效評價(jià)結(jié)果是指全面反映績效評價(jià)對象實(shí)際績效情況的內(nèi)容、事項(xiàng)、結(jié)論等�？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)用是指財(cái)政部門、預(yù)算部門和被評價(jià)單位通過多種方式充分利用績效評價(jià)結(jié)果，將其轉(zhuǎn)化為提高績效的具體行為。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，是PPP項(xiàng)目預(yù)算績效管理落到實(shí)處的關(guān)鍵，也是預(yù)算績效管理全部工作的落腳點(diǎn)。
績效結(jié)果應(yīng)用，應(yīng)注意考慮財(cái)政支付與績效考核的掛鉤比例與掛鉤機(jī)制，適當(dāng)選用扣減法、比例取值法、區(qū)間取值法等制定按效付費(fèi)機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)注意綜合運(yùn)用績效反饋與績效激勵(lì)機(jī)制，提高項(xiàng)目公司的運(yùn)營積極性。
三、市政道路PPP項(xiàng)目績效管理現(xiàn)狀分析隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，交通擁堵日益嚴(yán)重，市政道路建設(shè)的滯后將會(huì)嚴(yán)重影響城市發(fā)展，因此本系列報(bào)告首先選擇市政道路PPP項(xiàng)目進(jìn)行績效研究。截至2019年9月，全國已成交市政道路PPP項(xiàng)目共837個(gè)，占全部已成交項(xiàng)目數(shù)量的10.57%。為保障績效研究資料的相對完整性和應(yīng)用意義，選擇示范項(xiàng)目進(jìn)行針對性研究，在財(cái)政部公布的四批PPP示范項(xiàng)目中，市政道路PPP項(xiàng)目共53個(gè)，數(shù)量占比為5.30%。
經(jīng)對市政道路PPP示范項(xiàng)目公開績效文件研究發(fā)現(xiàn)：
（1）績效目標(biāo)：通常包含兩個(gè)層次，一是外部性目標(biāo)：完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，緩解交通壓力，促進(jìn)城市區(qū)域發(fā)展；二是約束性目標(biāo)：確保項(xiàng)目實(shí)施的合規(guī)性、產(chǎn)出結(jié)果和項(xiàng)目效益。
（2）考核周期：績效考核均覆蓋運(yùn)營期，但建設(shè)期及移交期的績效設(shè)置較少；另外部分項(xiàng)目對中期評估做出約定，時(shí)間間隔以2~4年為主。
（3）績效指標(biāo)：各市政道路項(xiàng)目的建設(shè)期績效考核指標(biāo)具有較高的相似度，且設(shè)置簡潔，評分細(xì)則并不完善；運(yùn)營期績效考核指標(biāo)集中反映了項(xiàng)目高質(zhì)量服務(wù)的訴求，通常按兩級指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，評分細(xì)則具備較強(qiáng)的可度量性；移交期績效指標(biāo)主要集中在移交的項(xiàng)目質(zhì)量和移交進(jìn)度管理。
（4）指標(biāo)體系影響因素：通過對比不同回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作模式下的市政道路PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)無明顯特征差異。
（5）績效應(yīng)用：約1/3市政道路PPP示范項(xiàng)目將建設(shè)期考核結(jié)果與可用性付費(fèi)掛鉤，約1/10的項(xiàng)目將運(yùn)營期績效考核結(jié)果與可用性付費(fèi)掛鉤，這與項(xiàng)目落地時(shí)間早于92號文等約束性文件發(fā)布時(shí)間相關(guān)。
研究市政道路PPP示范項(xiàng)目績效文件過程中，發(fā)現(xiàn)目前績效管理存在以下問題：
（1）項(xiàng)目信息公開不全面
全國PPP綜合信息平臺(tái)中已進(jìn)入執(zhí)行階段的市政道路PPP示范項(xiàng)目，已按照要求公布了合同及實(shí)施方案文件，但關(guān)于績效管理的信息未完全公開，或公布信息不夠完整。
（2）建設(shè)期績效考核體系較模糊
市政道路PPP示范項(xiàng)目建設(shè)期績效考核體系缺乏實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新，指標(biāo)設(shè)置集中在工程項(xiàng)目管理中的“三控三管一協(xié)調(diào)”，未能充分體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，且指標(biāo)量化普遍不足
（3）運(yùn)營期績效考核權(quán)重設(shè)置缺乏合理依據(jù)
市政道路PPP示范項(xiàng)目運(yùn)營期績效考核指標(biāo)大多具備明確的扣分細(xì)則，但各指標(biāo)的權(quán)重確定缺乏明確的依據(jù)和來源。指標(biāo)的確定方法較多，但文件中未明確描述則無法判斷權(quán)重的合理性。
（4）績效考核與項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)關(guān)聯(lián)度低
從宏觀層面看市政道路PPP項(xiàng)目應(yīng)實(shí)現(xiàn)完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、緩解交通壓力、優(yōu)化路網(wǎng)系統(tǒng)、促進(jìn)城市區(qū)域發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)，但目前的市政道路PPP示范項(xiàng)目績效管理體系主要對項(xiàng)目公司建設(shè)成果和服務(wù)做出評價(jià)，沒有涉及對項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目是否物有所值進(jìn)行客觀的評價(jià)。
（5）績效管理體系缺乏激勵(lì)機(jī)制
市政道路PPP示范項(xiàng)目評分細(xì)則主要是扣分項(xiàng)，且按效付費(fèi)機(jī)制中缺少獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，不利于社會(huì)資本發(fā)揮主觀能動(dòng)性與專業(yè)性，促進(jìn)PPP項(xiàng)目管理效率與服務(wù)水平的提升。
四、市政道路PPP項(xiàng)目績效管理優(yōu)化分析為系統(tǒng)化地建立績效目標(biāo)和指標(biāo)的參考體系，對市政道路PPP示范項(xiàng)目績效管理體系進(jìn)行優(yōu)化時(shí)，按照以下研究思路：
1.全面梳理財(cái)政部征求意見稿要求與內(nèi)在邏輯（政策依據(jù)）；
2.全面整理財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目相關(guān)資料，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（歸納法）；
3.從示范項(xiàng)目中篩選特點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行案例研究。識別和研究項(xiàng)目績效相關(guān)要素：可研、實(shí)施方案、招標(biāo)文件、PPP合同（案例研究）；
4.梳理國家、行業(yè)主管部門、地方在市政道路領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、以及市政道路相關(guān)配套工程（設(shè)施、各類管線、園林綠化）領(lǐng)域的行業(yè)規(guī)范，并考慮項(xiàng)目管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（演繹法）；
5.征詢行業(yè)專家、政府方、企業(yè)方專家意見（德爾菲法）；
6.總結(jié)提煉世界銀行貸款項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)－ISR與ICR，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)與良好實(shí)踐。
實(shí)施機(jī)構(gòu)或行業(yè)主管部門（或委托的第三方機(jī)構(gòu)）在制定績效管理之前，需要根據(jù)PPP合同約定梳理實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政單位、項(xiàng)目公司等參與方的責(zé)任義務(wù)，明確項(xiàng)目的管理目標(biāo)、產(chǎn)出目標(biāo)，綜合考慮社會(huì)環(huán)境效益，建立合理的按效付費(fèi)機(jī)制，全面系統(tǒng)做好相關(guān)工作安排。
市政道路PPP項(xiàng)目，首先要澄清付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目自身的收益性將影響績效指標(biāo)與考核方法的制定，同時(shí)需注意項(xiàng)目是否存在項(xiàng)目打捆、資源補(bǔ)償?shù)惹樾巍０葱Ц顿M(fèi)機(jī)制應(yīng)盡量客觀、合理，引入績效監(jiān)控機(jī)制，明確項(xiàng)目公司的監(jiān)控義務(wù)、政府的監(jiān)控措施以及具體的績效標(biāo)準(zhǔn)，為政府財(cái)政承受能力監(jiān)測提供依據(jù)。具體項(xiàng)目的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)，應(yīng)以可研設(shè)計(jì)等資料為準(zhǔn)。但設(shè)計(jì)績效指標(biāo)體系時(shí)，仍可根據(jù)行業(yè)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、ESG準(zhǔn)則等內(nèi)容，提煉出市政道路PPP項(xiàng)目中通用的內(nèi)容作為指標(biāo)體系設(shè)置的參考。（具體建議指標(biāo)詳見報(bào)告全文，點(diǎn)擊“閱讀原文”下載報(bào)告。）
由此推廣，進(jìn)行績效管理、績效分析時(shí)，首先要從頂層戰(zhàn)略出發(fā)，根據(jù)不同項(xiàng)目類型，不同行業(yè)的情況，合理制定的績效目標(biāo)和指標(biāo)考核體系，依據(jù)已經(jīng)簽訂的PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行合理督導(dǎo)（除了涉及公共利益、法律和行業(yè)技術(shù)要求等情況，需謹(jǐn)慎防止超越合同約定而影響投資回收和金融安全），以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目服務(wù)于社會(huì)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的。
