【內(nèi)容摘要】在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)的大背景下，2014年以來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件，大力推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。PPP模式有利于緩解財(cái)政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成可持續(xù)的資金投入機(jī)制，同時(shí)有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，發(fā)展空間廣闊。政府部門(mén)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢公司都迫切希望能夠清晰了解此次政府推廣應(yīng)用的PPP模式的核心要素是什么、如何規(guī)范有序的開(kāi)展PPP項(xiàng)目，為此，本文深度結(jié)合具有典型PPP特征的廣州西朗污水處理項(xiàng)目的實(shí)際操作和實(shí)施情況，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面深入淺出地對(duì)PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行了較為全面、客觀和詳盡的論述，以此為項(xiàng)目的各方參與者提供借鑒和指導(dǎo)。
一、廣州西朗污水處理項(xiàng)目的背景
西朗污水處理廠位于廣州市芳村區(qū)南部，是廣州市政府為保護(hù)珠江，控制及減少對(duì)珠江的污染而鼓勵(lì)興建的4個(gè)污水處理廠之一，是廣東省重點(diǎn)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。西朗項(xiàng)目于1998年啟動(dòng)，2003年建成，2007年宣布全面啟用，總占地面積311908平方米，總規(guī)模日處理污水量40萬(wàn)立方米，一期占地面積113033平方米，日處理污水量20萬(wàn)立方米，首期工程的建設(shè)內(nèi)容包括西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站，初始總投資為9.85億人民幣。
自2000年以來(lái)，西朗項(xiàng)目連續(xù)幾年被列為廣東省、廣州市的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，一直得到政府各有關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。2000年7月，廣州市京水水務(wù)有限公司通過(guò)競(jìng)標(biāo)，獲得了廣州市西朗污水處理廠17年運(yùn)營(yíng)維護(hù)的總承包合同。根據(jù)總承包合同的規(guī)定，該公司負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)和維護(hù)保養(yǎng)日處理能力為20萬(wàn)噸的西朗污水處理廠及與之相配套的40公里污水管線、四座污水泵站。2003年10月底，西朗污水項(xiàng)目工程基本建成并投入通水調(diào)試，2004年4月30日投入污水試運(yùn)行。到2008年底西朗污水工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)連續(xù)三年全達(dá)標(biāo)排放。并取得2008年全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠績(jī)效評(píng)比“十佳”殊榮。
西朗污水處理廠采用改良A2/O 工藝，具有較好的脫磷除氮功能。項(xiàng)目的建成運(yùn)營(yíng)，有效地收集和處理芳村區(qū)全部污水及海珠區(qū)部分污水，改善珠江廣州河段的水體，保護(hù)廣州市西村水廠、石門(mén)水廠、小洲水廠和石溪水廠取水點(diǎn)的水質(zhì)，優(yōu)化投資環(huán)境，從而提高廣州人民的生活質(zhì)量，產(chǎn)生良好的環(huán)境效益、社會(huì)效益。
二、廣州西朗污水處理項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程
（一）項(xiàng)目發(fā)起
項(xiàng)目發(fā)起是PPP項(xiàng)目從無(wú)到有的過(guò)程，PPP項(xiàng)目有兩種常見(jiàn)發(fā)起方式：應(yīng)標(biāo)式和自提式。
應(yīng)標(biāo)式是指在政府規(guī)劃提出方案、進(jìn)行可行性研究和批準(zhǔn)立項(xiàng)等流程結(jié)束后，政府發(fā)布公告通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式公開(kāi)招選PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)商，有意向參與且符合資格條件的社會(huì)資本方可以報(bào)名和參加投資競(jìng)爭(zhēng)。
自提式又稱民間自提，民間自提是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目初始發(fā)起的另一種方式。一般而言包括三種情形：（1）沒(méi)有被邀請(qǐng)投標(biāo)的提議；（2）可能不在政府預(yù)算或政策框架范圍內(nèi)；（3）項(xiàng)目需求及目標(biāo)尚未被有效識(shí)別。
西朗污水處理項(xiàng)目屬于應(yīng)標(biāo)式，發(fā)起人是代表政府方的廣州市建設(shè)委員會(huì)，政府方做的主要工作有：進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究，選擇西朗污水處理廠和輸送污水入廠的42公里截污干管及四個(gè)外圍污水提升泵站作為特許經(jīng)營(yíng)對(duì)象；項(xiàng)目的立項(xiàng)審批；組織一系列招商引資會(huì)，通過(guò)洽談選擇外商投資人及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)公司，簽訂一系列合作協(xié)議，確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限和期限。
（二）項(xiàng)目準(zhǔn)備
項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是PPP項(xiàng)目從發(fā)起到完成社會(huì)資本方甄選前全部準(zhǔn)備工作的過(guò)程。該階段的主要工作包括項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式的選擇和項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，和/或核心邊界條件的設(shè)計(jì)。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是否需要確定項(xiàng)目核心邊界條件的設(shè)計(jì)，取決于社會(huì)資本方的甄選方式。一般而言，采用公開(kāi)招標(biāo)方式甄選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目，政府需在準(zhǔn)備階段全面、詳細(xì)的確定核心邊界條件；而采用競(jìng)爭(zhēng)性談判程序甄選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目，具體邊界條件則通常在項(xiàng)目談判環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)。
1、PPP運(yùn)作模式的選擇
確定PPP項(xiàng)目具體采用哪種運(yùn)作模式，需根據(jù)項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本方各自所承擔(dān)的職能和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)進(jìn)行科學(xué)判定，下面通過(guò)決策樹(shù)來(lái)判定PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作模式，見(jiàn)圖1。
西朗污水處理項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：
（1）西朗污水處理項(xiàng)目屬于新建項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站。
（2）該項(xiàng)目的項(xiàng)目資產(chǎn)是污水處理資產(chǎn)，資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)具有收費(fèi)機(jī)制，收費(fèi)機(jī)制具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，故該項(xiàng)目具有可經(jīng)營(yíng)性，屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
（3）該項(xiàng)目投資規(guī)模大，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資工作可以大大減輕財(cái)政壓力，政府僅需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。
根據(jù)上述的判定流程，廣州市建設(shè)委員會(huì)在對(duì)比該項(xiàng)目的特點(diǎn)以及不同PPP模式的適用范圍后，決定采用BOT運(yùn)作模式，這也是大多數(shù)新建水務(wù)設(shè)施采用的模式。
2、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)
根據(jù)PPP項(xiàng)目投資融資結(jié)構(gòu)和合同結(jié)構(gòu)的一般安排，以及西朗污水處理廠項(xiàng)目的具體情況，廣州市建設(shè)委員會(huì)為該項(xiàng)目設(shè)計(jì)了以下交易結(jié)構(gòu)，見(jiàn)圖2：
（1）投融資結(jié)構(gòu)
①融資安排：項(xiàng)目公司初始投資主要由政府方授權(quán)單位和外商按持股比例共同出資和項(xiàng)目融資兩部分組成，其中大部分來(lái)自商業(yè)銀行的項(xiàng)目抵押貸款。
②投資安排：項(xiàng)目公司獲得污水處理廠的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)西朗污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。
③付費(fèi)機(jī)制：由于污水處理項(xiàng)目是不能直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，所以采用政府付費(fèi)方式。政府方向項(xiàng)目公司提供污水，項(xiàng)目公司向市方提供污水處理服務(wù)，政府方接受經(jīng)處理過(guò)的污水并向合作公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)。
（2）合同結(jié)構(gòu)
項(xiàng)目主要包括以下幾種合同：a.廣州市建委代表政府與項(xiàng)目公司簽訂具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的污水處理服務(wù)合同；b.項(xiàng)目公司與投資者簽訂的股權(quán)投資合同；c.項(xiàng)目公司與銀行簽訂的項(xiàng)目抵押貸款合同；d.項(xiàng)目公司與EPC總承包商簽訂的總承包商合同（EPC合同）；e.項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)商簽訂的營(yíng)運(yùn)和維護(hù)合同（O&M合同）。
（3）監(jiān)管結(jié)構(gòu)
廣州市建設(shè)委員會(huì)對(duì)西朗污水項(xiàng)目的監(jiān)管結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)按監(jiān)管主體分類設(shè)計(jì)如下：
政府部門(mén)監(jiān)管：由廣州市建設(shè)委員會(huì)作為簽約主體依據(jù)污水處理服務(wù)合同對(duì)項(xiàng)目公司實(shí)施合同監(jiān)管；市政局排水處及廣州污水處理有限公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管；省、市環(huán)保局對(duì)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)給環(huán)境帶來(lái)的影響進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。
金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管：貸款人就項(xiàng)目資金使用及還款進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管。
（三）社會(huì)資本方甄選及交易結(jié)構(gòu)確定
1、社會(huì)資本方甄選
社會(huì)資本方甄選是從若干投資競(jìng)爭(zhēng)者（包括聯(lián)合體）中選出一家作為PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)商的過(guò)程，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中極為重要的一環(huán)。通過(guò)科學(xué)的方法甄選出具有豐富項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)技術(shù)實(shí)力、強(qiáng)大資金支撐以及優(yōu)秀管理能力的社會(huì)資本方，并與政府達(dá)成合作，能大大降低項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保證公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定。
PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的甄選適用政府采購(gòu)法中的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”情形，可采用的采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu)。
在西朗污水處理項(xiàng)目中，廣州市政府未完全通過(guò)招標(biāo)方式選擇外商投資人，而是通過(guò)組織一系列招商引資會(huì)，通過(guò)談判選擇外商投資人。外方以現(xiàn)金出資，合作者開(kāi)始為美國(guó)萊姆納國(guó)際有限公司，后轉(zhuǎn)讓其67%股權(quán)給美國(guó)泰科亞洲投資有限公司。
2、交易結(jié)構(gòu)確定
西朗污水處理項(xiàng)目最終確定的交易結(jié)構(gòu)與政府在準(zhǔn)備階段設(shè)計(jì)的交易結(jié)構(gòu)在整體框架上保持一致，具體情況如下：
（1）投融資結(jié)構(gòu)
最終形成的投融資結(jié)構(gòu)中，初始資金由權(quán)益資金和債務(wù)資金構(gòu)成，中方廣州市污水處理有限公司和外商投資方美國(guó)泰科亞洲投資有限公司分別出資1.10億和2.23億，各持有33%和67%的股權(quán)；另外美國(guó)泰科亞洲投資有限公司通過(guò)美國(guó)地球工程公司從中國(guó)工商銀行廣東省分行獲得了約66700萬(wàn)元人民幣的項(xiàng)目抵押貸款，總投資額達(dá)9.85億元人民幣，見(jiàn)圖2。
（2）合同結(jié)構(gòu)
a.廣州市建委代表政府與項(xiàng)目公司廣州西朗污水處理有限公司簽訂具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的《污水處理服務(wù)合同》，約定授予項(xiàng)目公司17年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且項(xiàng)目公司需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給中方所有，此過(guò)程由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)廣州市污水處理有限公司進(jìn)行監(jiān)督，防止資產(chǎn)移交后不能使用；b.最初，廣州市隧道開(kāi)發(fā)公司與美國(guó)萊姆納國(guó)際有限公司簽署了一份中外合作經(jīng)營(yíng)合同，共同成立中外合作經(jīng)營(yíng)公司，此后，美國(guó)萊納姆國(guó)際有限公司與美國(guó)泰科亞洲投資有限公司簽署了一份股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，前者將其持有的該合作公司的67%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了后者，中方主體也因政府原因由廣州市隧道開(kāi)發(fā)公司轉(zhuǎn)讓給了廣州市污水處理有限公司，并持有33%的股權(quán)；c.根據(jù)《廣州西朗污水處理系統(tǒng)工程融資合同》，為了保證項(xiàng)目還貸的資金來(lái)源，項(xiàng)目公司作出如下承諾：一是將其與廣州市政府簽訂的《污水處理服務(wù)合同》項(xiàng)下的權(quán)益質(zhì)押給貸款銀行，雙方簽訂《服務(wù)合同權(quán)益質(zhì)押合同》；二是在建設(shè)期內(nèi)將建設(shè)、采購(gòu)及安裝總承包商提供的履約擔(dān)保合同中的權(quán)益質(zhì)押給貸款銀行，雙方簽訂《權(quán)益質(zhì)押合同》；三是在項(xiàng)目投產(chǎn)后將項(xiàng)目的固定資產(chǎn)（包括土地使用權(quán)、機(jī)器設(shè)備等）質(zhì)押給貸款銀行，雙方簽訂《房地產(chǎn)抵押合同》及《機(jī)器設(shè)備質(zhì)押合同》，并在相關(guān)部門(mén)辦理登記備案手續(xù)；d.項(xiàng)目公司與EPC總承包商香港億輝工程公司簽訂總承包商合同（EPC合同）以交鑰匙的項(xiàng)目總承包方式對(duì)廣州西朗污水處理廠、截污干管及泵站系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建設(shè)；e.項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)總承包商廣州市京水水務(wù)有限公司簽訂營(yíng)運(yùn)和維護(hù)合同（O&M合同），依照BOT運(yùn)營(yíng)合同，負(fù)責(zé)對(duì)西朗項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。具體合同結(jié)構(gòu)如圖3所示：
（3）監(jiān)管結(jié)構(gòu)
在政府合同監(jiān)管方面，從項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始，市政府及項(xiàng)目公司雙方均嚴(yán)格按照服務(wù)合同的內(nèi)容執(zhí)行。廣州市建委對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程都實(shí)施了充分的監(jiān)管。在進(jìn)入啟用日（即項(xiàng)目具備了設(shè)計(jì)處理能力，并在市政府的許可下正式通入污水，開(kāi)始進(jìn)行污水處理的當(dāng)日）后，廣州市建委授權(quán)廣州市市政園林局，按照上述合同規(guī)定，根據(jù)廣州市城市排水監(jiān)測(cè)站每月的監(jiān)測(cè)報(bào)告和項(xiàng)目公司按月提交的支付申請(qǐng)，審批每月污水處理服務(wù)費(fèi)，由市建委加蓋審批意見(jiàn)，最終由市財(cái)政局從城維費(fèi)中撥付。市建委授權(quán)廣州市城市排水監(jiān)測(cè)站對(duì)西朗污水廠的每日的水質(zhì)水量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并每月形成綜合報(bào)告，報(bào)送市政園林局、市建委及相關(guān)各單位。同時(shí)，市政局排水處及廣州市污水處理有限公司對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。
在金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，中國(guó)工商銀行廣東省分行對(duì)項(xiàng)目資金使用及還款進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管。
具體監(jiān)管結(jié)構(gòu)如圖4所示：
（四）交易邊界
PPP項(xiàng)目的交易邊界一般包括特許經(jīng)營(yíng)期限與內(nèi)容、付費(fèi)及補(bǔ)貼機(jī)制、定價(jià)機(jī)制等。
（1）特許經(jīng)營(yíng)期限與內(nèi)容
美國(guó)泰科亞洲投資有限公司獲得西朗污水處理廠17年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目于1998年啟動(dòng)，共23年BOT轉(zhuǎn)讓期，前3年為項(xiàng)目準(zhǔn)備期，第二個(gè)三年為項(xiàng)目實(shí)體建設(shè)期，后17年為運(yùn)營(yíng)期。
項(xiàng)目公司需要在17年內(nèi)將主要設(shè)備更新一遍，以保證交付后污水處理設(shè)施能更持久的運(yùn)營(yíng)，合作期結(jié)束后將全部資產(chǎn)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給中方所有。
（2）付費(fèi)及補(bǔ)貼機(jī)制
《污水處理服務(wù)合同》規(guī)定，政府方向項(xiàng)目公司提供污水，項(xiàng)目公司向政府方提供符合合同規(guī)定或環(huán)保部門(mén)規(guī)定的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的污水處理服務(wù)，政府方接受經(jīng)處理過(guò)的污水并向合作公司支付服務(wù)費(fèi)。
（3）定價(jià)機(jī)制
由于商業(yè)性的污水處理服務(wù)是我國(guó)新興的一門(mén)環(huán)保行業(yè)，而廣州西朗污水處理項(xiàng)目又是全國(guó)第一個(gè)商業(yè)性的污水處理項(xiàng)目，不僅無(wú)參考的市場(chǎng)價(jià)格，而且正常的社會(huì)成本無(wú)法確定，因此，項(xiàng)目公司與政府方根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本、合理的利潤(rùn)等因素，有理、有據(jù)地確定服務(wù)費(fèi)價(jià)格，以使合作公司在正常的營(yíng)運(yùn)情況下，能通過(guò)收取服務(wù)費(fèi)來(lái)收回項(xiàng)目的成本并獲得合理的利潤(rùn)。
政府方償還項(xiàng)目投資從項(xiàng)目建成投產(chǎn)開(kāi)始，因此西朗項(xiàng)目自建成投入啟用日起，每個(gè)公歷月的服務(wù)費(fèi)按以下公式計(jì)算：
在基建運(yùn)營(yíng)的試運(yùn)行期內(nèi)，項(xiàng)目公司與政府方達(dá)成服務(wù)費(fèi)調(diào)整為零，污水處理服務(wù)利潤(rùn)為零，則：
服務(wù)費(fèi)P＝P1×當(dāng)月天數(shù)＋P2×當(dāng)月基本處理量
服務(wù)費(fèi)調(diào)整P3指在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中當(dāng)實(shí)際進(jìn)水和/或出水水質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不符時(shí)，或當(dāng)實(shí)際進(jìn)水量和基本處理量不符時(shí)，對(duì)服務(wù)費(fèi)進(jìn)行的調(diào)整。增加的費(fèi)用按下列公式計(jì)算：
P3＝水量調(diào)整＋進(jìn)水水質(zhì)調(diào)整－出水水質(zhì)調(diào)整
三、廣州西朗污水處理項(xiàng)目的實(shí)施
（一）項(xiàng)目公司設(shè)立
廣州隧道開(kāi)發(fā)公司與美國(guó)萊姆納國(guó)際有限公司于1993年3月6日簽訂了協(xié)議書(shū)，在可行性研究獲準(zhǔn)通過(guò)后，在中國(guó)組建了廣州萊姆納西朗污水處理建設(shè)管理有限公司。廣州市隧道開(kāi)發(fā)公司（甲方）與美國(guó)萊姆納國(guó)際有限公司（丙方）于1997年3月30日簽署了一份中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同，該合同于1997年12月26日經(jīng)廣州市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)批準(zhǔn)。合同所述的中外合作經(jīng)營(yíng)公司于1998年3月23日成立，名稱為廣州萊姆納西朗污水處理有限公司。此后，美國(guó)萊姆納國(guó)際有限公司把股權(quán)轉(zhuǎn)讓給了泰科亞洲投資有限公司，中方主體也因政府原因變更為廣州市污水處理有限公司，項(xiàng)目公司更名為廣州市西朗污水處理有限公司。西朗項(xiàng)目總投資額為人民幣9.85億元，其中注冊(cè)資本為人民幣3.33億元。中方出資1.10億元人民幣，占33%的注冊(cè)資本，即以己完成建設(shè)的早期的西朗污水處理系統(tǒng)收集區(qū)域的截污干管評(píng)估作價(jià)計(jì)入合作公司。而外方以現(xiàn)金出資2.23億元人民幣，占67%的注冊(cè)資本。
（二）項(xiàng)目融資
項(xiàng)目總投資除注冊(cè)資本3.33億元人民幣外，其它資金均通過(guò)項(xiàng)目融資解決，以項(xiàng)目公司所簽合同的各項(xiàng)權(quán)益和固定資產(chǎn)質(zhì)/抵押給中國(guó)工商銀行廣東省分行，從而獲得了6.67億元人民幣貸款，其中人民幣與外幣貸款比例各占總貸款款額約50%。中長(zhǎng)期人民幣貸款為3億元，中長(zhǎng)期美元貸款為4000萬(wàn)元；基建儲(chǔ)備貸款為人民幣4000萬(wàn)元，用款期限不超過(guò)一年，到期后轉(zhuǎn)為中長(zhǎng)期人民幣貸款，即實(shí)際中長(zhǎng)期人民幣貸款為3.4億元。
銀行作為最大資金的投資者，在融資方案確定之初，組織專業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目的收益、風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)模型作出詳細(xì)的評(píng)估，并根據(jù)項(xiàng)目不同階段所需的投資及現(xiàn)金流，與項(xiàng)目公司一起確定了融資方案。該融資方案經(jīng)國(guó)家計(jì)委審批后，2001年8月正式批準(zhǔn)西朗項(xiàng)目的項(xiàng)目融資方法，成為我國(guó)第一個(gè)采用項(xiàng)目融資方式建設(shè)的污水處理項(xiàng)目。項(xiàng)目融資僅對(duì)項(xiàng)目擁有有限追索權(quán)，僅以項(xiàng)目自身的收入和資產(chǎn)承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任，沒(méi)有任何第三人提供擔(dān)保。
項(xiàng)目公司經(jīng)過(guò)對(duì)幾家銀行融資方案的招標(biāo)和甄選，最終確定了由工商銀行進(jìn)行融資。在隨后的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，工商銀行的工作人員一方面從財(cái)務(wù)角度對(duì)合作公司實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，另一方面也根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的實(shí)際情況，與合作公司財(cái)務(wù)人員一起調(diào)整貸款計(jì)劃，并參與了一部分的協(xié)調(diào)工作。因?yàn)闅w根到底，銀行實(shí)際上是最大的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。
（三）項(xiàng)目建設(shè)
為了分?jǐn)傢?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，西朗項(xiàng)目公司通過(guò)招標(biāo)尋找工程承包商，而且為了避免設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工分別承包可能出現(xiàn)的銜接不清、責(zé)任難分的弊端。西朗項(xiàng)目采用EPC合同的形式進(jìn)行。由國(guó)際邀請(qǐng)招標(biāo)中標(biāo)的EPC承包商香港億輝工程公司以交鑰匙的項(xiàng)目總承包方式對(duì)廣州西朗污水處理廠、截污干管及泵站系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建設(shè)，以確保該項(xiàng)目以約定的總承包價(jià)并在規(guī)定的期限內(nèi)完成，確保向業(yè)主交付符合EPC合同規(guī)定的基本處理量的處理能力并達(dá)到規(guī)定的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。
西朗項(xiàng)目工程管理采用的管理組織構(gòu)架如圖5所示：
（四）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在建成后，項(xiàng)目業(yè)主一般委托符合資格的專業(yè)營(yíng)運(yùn)商對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。一方面，可以使投資業(yè)主專注于投資回報(bào)管理，使項(xiàng)目業(yè)主人員結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)，作為一個(gè)精英項(xiàng)目管理班子，集中精力進(jìn)行項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，項(xiàng)目資金的借貸與償還的管理。另一方面，通過(guò)委托專業(yè)公司進(jìn)行廠區(qū)的運(yùn)營(yíng)可以充分依賴專業(yè)知識(shí)及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，從而大大降低項(xiàng)目進(jìn)入商業(yè)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。在西朗項(xiàng)目工程動(dòng)工前，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定了廣州市京水水務(wù)有限公司作為項(xiàng)目建成后的專業(yè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)承包商，這在國(guó)內(nèi)尚屬罕見(jiàn)。項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)商簽訂詳細(xì)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)合同（O&M），并由運(yùn)營(yíng)商提供履約擔(dān)保，可使投資者、融資銀行、項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本、營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)有清晰的預(yù)見(jiàn)，而且運(yùn)營(yíng)商在建設(shè)期可以在一定程度上參與建設(shè)過(guò)程，有利于日后的運(yùn)營(yíng)。業(yè)主將西朗污水處理廠和輸送污水入廠的截污干管及四個(gè)污水泵站全部交承包方以運(yùn)營(yíng)總承包方式進(jìn)行運(yùn)行、維修養(yǎng)護(hù)和管理。運(yùn)營(yíng)總承包商須確保污水量達(dá)到營(yíng)運(yùn)合同約定的數(shù)額，出水水質(zhì)完全符合合同或環(huán)保部門(mén)規(guī)定的出水水質(zhì)要求，以保證項(xiàng)目業(yè)主得以完全履行與政府方簽署的污水處理服務(wù)合同中規(guī)定的業(yè)主的責(zé)任和義務(wù)，并且能取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益。業(yè)主將根據(jù)約定向承包方每月結(jié)算支付上一個(gè)月的費(fèi)用。西朗項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理組織架構(gòu)如圖6所示：
（五）項(xiàng)目移交在17年商業(yè)運(yùn)行期滿以后，項(xiàng)目公司所有資產(chǎn)將無(wú)償移交給政府方或其代表，包括西朗項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程積累下來(lái)的專有技術(shù)、保密資料、設(shè)計(jì)資料、財(cái)務(wù)資料和發(fā)明的使用權(quán)等。向政府方移交的西朗項(xiàng)目資產(chǎn)不應(yīng)存在任何抵押、擔(dān)保、留置等障礙或負(fù)擔(dān)。在移交發(fā)生前兩年，中外雙方將討論公司資產(chǎn)移交程序；在移交前六個(gè)月，雙方將對(duì)資產(chǎn)清單和移交方法進(jìn)行友好協(xié)商。所有需移交資產(chǎn)均需處于良好的運(yùn)行狀態(tài)，并不得成為政府方繼續(xù)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)。移交中發(fā)生的所有支出費(fèi)用將由政府方承擔(dān)，包括律師費(fèi)、稅費(fèi)、關(guān)稅和對(duì)外方依服務(wù)合同作資產(chǎn)移交而發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。中方將負(fù)責(zé)獲得政府及其它批文、許可證、注冊(cè)及備案，以及進(jìn)行移交所必需的一切其他事項(xiàng)。
四、廣州西朗污水處理項(xiàng)目案例評(píng)價(jià)（一）聘請(qǐng)高水平的咨詢公司進(jìn)行指導(dǎo)決定采用PPP模式建設(shè)城市污水處理廠的地方政府，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開(kāi)始階段就參照國(guó)際慣例，聘請(qǐng)高水平的咨詢公司和財(cái)務(wù)、法律顧問(wèn)。通過(guò)國(guó)際公開(kāi)招投標(biāo)，可以為擬實(shí)施的大型基礎(chǔ)項(xiàng)目找到一批國(guó)外實(shí)力比較強(qiáng)大的銀行或跨國(guó)集團(tuán)作為潛在融資機(jī)構(gòu)。西朗項(xiàng)目在項(xiàng)目決策開(kāi)始政府方就聘請(qǐng)廣州市國(guó)際工程咨詢公司作為顧問(wèn)公司，這為西朗項(xiàng)目的中外雙方的順利談判奠定了基礎(chǔ)。西朗項(xiàng)目的合作外方其母公司是位列世界500強(qiáng)前列的泰科集團(tuán)。通過(guò)國(guó)際公開(kāi)招投標(biāo)，可使政府在BOT融資活動(dòng)中始終處于主動(dòng)地位。因項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)者大多為著名跨國(guó)公司，他們之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)使得各自在不同程度上降低條件和要價(jià)，從而使政府在融資活動(dòng)中處于主動(dòng)和有利地位。由于招標(biāo)帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)大大降低了產(chǎn)品價(jià)格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
（二）擬定詳細(xì)完整的特許經(jīng)營(yíng)合同特許經(jīng)營(yíng)合同是PPP項(xiàng)目的核心，所有的工作都是圍繞這個(gè)中心開(kāi)展的。它對(duì)投資者和政府雙方的權(quán)利義務(wù)責(zé)任做出了詳細(xì)的規(guī)定，雙方都應(yīng)該嚴(yán)格按照合同規(guī)定的內(nèi)容，履行各自的責(zé)任和義務(wù)。西朗項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)合同歷時(shí)數(shù)年，經(jīng)過(guò)各專業(yè)小組無(wú)數(shù)次談判方能最后確定下來(lái)。它對(duì)合同中的專有名詞的解釋非常準(zhǔn)確到位，避免了因概念模糊不清造成雙方的誤解。它對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)、水量計(jì)量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、服務(wù)費(fèi)計(jì)算、合同變更、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容都做了非常詳細(xì)的闡述，指導(dǎo)了后續(xù)的一系列建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作。它的很多內(nèi)容被建設(shè)部引入到最新的特許經(jīng)營(yíng)合同樣本中，作為范本。
（三）創(chuàng)新的項(xiàng)目融資方式西朗項(xiàng)目融資具有獨(dú)到之處：第一、原計(jì)劃是進(jìn)行境外融資的，隨著國(guó)內(nèi)資金市場(chǎng)的變化，果斷改變?yōu)閲?guó)內(nèi)融資，避免了外債風(fēng)險(xiǎn)和大大減低了融資成本。第二、通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇融資銀行，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，項(xiàng)目公司可選擇到實(shí)力雄厚、條件優(yōu)惠、服務(wù)全面周到，并且對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制有豐富經(jīng)驗(yàn)的銀行。經(jīng)過(guò)綜合評(píng)標(biāo)，中國(guó)工商銀行廣東省分行中標(biāo)，與項(xiàng)目公司簽訂總額6.67億元人民幣的融資合同。第三、融資包括中長(zhǎng)期人民幣貸款、中長(zhǎng)期美元貸款、流動(dòng)資金貸款，短期與長(zhǎng)期結(jié)合，本幣與外幣配套，不但降低了財(cái)務(wù)費(fèi)用，更最大限度地避免了外匯匯率風(fēng)險(xiǎn)（污水處理項(xiàng)目沒(méi)有外匯收入）。
（四）外網(wǎng)建設(shè)與廠區(qū)建設(shè)同步進(jìn)行對(duì)項(xiàng)目業(yè)主而言，要取得投資最佳效益應(yīng)該是投資的項(xiàng)目能盡快投入運(yùn)營(yíng)。否則，只有建設(shè)好廠區(qū)而沒(méi)有完善的收集管網(wǎng)，項(xiàng)目不算成功。西朗污水廠在2003年10月30日建成，2004年4月30日投入試運(yùn)行，日處理水量12萬(wàn)噸。污水處理廠經(jīng)1個(gè)月試運(yùn)行的調(diào)試后，出廠排放的水體水質(zhì)連續(xù)3年穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，滿足了《服務(wù)合同》的基本要求。水量則隨著外圍管網(wǎng)的完善逐漸上升，到06年9月基本達(dá)到進(jìn)入商業(yè)運(yùn)行日的最低水量15萬(wàn)噸/天的條件。廠區(qū)只是一個(gè)點(diǎn)的施工，一般來(lái)說(shuō)，只要將建設(shè)用地圍起來(lái)并且資金到位就能按期完工，而管線要在老城區(qū)穿街過(guò)巷，動(dòng)遷的難度大，完成時(shí)間不好把握。因此，新建的城市污水廠項(xiàng)目其城市規(guī)劃一定要超前。城市規(guī)劃（包括污水分區(qū)規(guī)劃）一旦穩(wěn)定，為使污水廠盡快收集到足夠的污水，相關(guān)的城市管網(wǎng)一定要先施工。
（五）實(shí)施工程建設(shè)EPC總承包由于絕大部分的城市污水PPP項(xiàng)目投資者不具備大型市政工程施工的能力，因此在PPP項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)行工程建設(shè)EPC總承包，無(wú)疑是明智的選擇。EPC合同規(guī)定由承包商負(fù)責(zé)全部設(shè)計(jì)，并承擔(dān)工程全部責(zé)任，故投資者不需要過(guò)多地干預(yù)承包商的工作。要求所完成的工程符合“合同中預(yù)期的工程之目的”就應(yīng)認(rèn)為承包商履行了合同中的義務(wù)。西朗的經(jīng)驗(yàn)告誡我們，投資者在優(yōu)選承包商時(shí)應(yīng)突出對(duì)承包商過(guò)去業(yè)績(jī)的審查，對(duì)投標(biāo)書(shū)中技術(shù)文件的審查以及質(zhì)量管理體系的審查。在前期還應(yīng)特別注意對(duì)設(shè)計(jì)文件的審查工作，必須按照國(guó)家規(guī)定的初步設(shè)計(jì)和施工圖審查程序，報(bào)送相關(guān)部門(mén)審核，并按照審核意見(jiàn)修改完善設(shè)計(jì)。這是確保工程質(zhì)量的一項(xiàng)極其重要的措施。在建設(shè)過(guò)程中，投資者可按照西朗模式，聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的人員組成工程現(xiàn)場(chǎng)管理小組，對(duì)EPC總承包商施工現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度等方面進(jìn)行監(jiān)督和控制。同時(shí)按國(guó)家規(guī)定的建設(shè)程序，公開(kāi)招標(biāo)具備相當(dāng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理公司，對(duì)工程實(shí)行全程監(jiān)理，確保最終能順利完成工程，并交付使用。
（六）實(shí)施營(yíng)運(yùn)管理總承包對(duì)于目前絕大多數(shù)的城市污水PPP投資者來(lái)說(shuō)，將污水廠的營(yíng)運(yùn)分包給具有專業(yè)資質(zhì)的運(yùn)營(yíng)分包商是一個(gè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的良好途徑。
污水廠的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要是指污水廠在日常運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于某種內(nèi)部原因，可能是工藝調(diào)控問(wèn)題，也可能是設(shè)備運(yùn)行問(wèn)題等，造成處理后的出水不能達(dá)到規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，而被環(huán)保部門(mén)處以罰款甚至停產(chǎn)。由于大多數(shù)投資者只是作為資金的擁有者，并無(wú)污水處理方面的專業(yè)知識(shí)，也缺乏污水廠營(yíng)運(yùn)管理的經(jīng)驗(yàn)。這種情況下，投資者與其自己運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，不如將整個(gè)營(yíng)運(yùn)分包給專業(yè)的污水處理營(yíng)運(yùn)商。通過(guò)向社會(huì)招標(biāo)，可以有效地降低運(yùn)營(yíng)成本，同時(shí)也節(jié)省自己的人力資源成本，另外還將營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了分包商。
