展望“十四五”，百年未有之大變局仍將繼續(xù)演化，經(jīng)濟全球化仍將持續(xù)發(fā)展，中國對外投資合作空間將更為廣泛。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對中國未來5年的經(jīng)濟社會發(fā)展作出重要判斷，闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導規(guī)范市場主體行為。規(guī)劃提出，要堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，促進國際合作，實現(xiàn)互利共贏，推動共建“一帶一路”行穩(wěn)致遠，推動構(gòu)建人類命運共同體。
本篇就全過程工程咨詢、工程總承包政策進行總結(jié)與梳理，從法律角度探究全過程工程咨詢、工程總承包的區(qū)別、聯(lián)系，對現(xiàn)階段推行全過程工程咨詢、工程總承包的現(xiàn)實意義進行分析與思考。
全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設計和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。
全過程工程咨詢包括策劃咨詢、前期可研、工程設計、施工過程管理、竣工驗收、運營保修等各個階段的管理服務，高度整合的服務有利于以更短的工期、更小的風險、更省的投資和更高的品質(zhì)完成工程建設。
工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的可行性研究、勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包企業(yè)對承包工程的質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責。
隨著國民經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國內(nèi)基礎建設項目得到不斷開發(fā)。在此大環(huán)境下，工程總承包管理模式迎來巨大的機遇與挑戰(zhàn)。2017年2月24日，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》。意見指出建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，但仍然存在監(jiān)管體制機制不健全、工人技能素質(zhì)偏低等問題。解決工程建設組織模式中的問題，給整個工程總承包帶來了新的方向。
從兩者提供成果的性質(zhì)、融資情況、行業(yè)發(fā)展影響三個方面看全過程工程咨詢與工程總承包的區(qū)別：
一、從提供工作成果的性質(zhì)而言，全過程工程咨詢“包服務”，工程總承包“包工程”。
從概念上不難看出，全過程工程咨詢屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產(chǎn)品的生產(chǎn)制造，其提供的工作成果是標準、規(guī)范、流程等無形的智力成果，本質(zhì)上是提供配合、協(xié)調(diào)、管理、控制、咨詢等能夠產(chǎn)生收益但不產(chǎn)生“所有權(quán)”的服務，因此相對應全過程工程咨詢收取的報酬是服務費，這種服務費主要組成主要為“成本+酬金”。
而工程總承包是“包工程”，是將無形的智力成果與有形的、分散的材料、機械設備相融合并最終物化為建筑產(chǎn)品、形成固定資產(chǎn)的行為，工程總承包最終提供的是有形的工程。不同的工程總承包模式下，計取的費用略有不同，以EPC工程總承包模式為例，其所計取的費用不僅包含設計等咨詢服務類費用，還包括材料設備工器具購置款、建筑安裝工程費、試運行費用等。
二、從融資角度而言，全過程工程咨詢通常不涉及融資，工程總承包常與融資相關聯(lián)并存在相應的法律風險。
國際上，由于工程總承包項目通常會涉及能源、電力、公路、鐵路等大型基礎設施項目，該類項目不僅僅是技術密集型產(chǎn)業(yè)，同時也是資本密集型，即使項目建設單位自身的資金實力可以滿足項目需求，從提升資金使用效率的角度而言也往往更傾向于借助于外部融資的方式去實施項目開發(fā)，這就很大程度令工程總承包與融資相關聯(lián)，衍生了“EPC+ Finance”模式。
近年國內(nèi)項目的承包也越來越多的與融資關聯(lián)， 2006年1月建設部、發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布建市〔2006〕6號文《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》，《通知》為控制政府投資項目超概算、防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資，規(guī)定“政府投資項目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進行建設，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標條件”。
鑒于我國公有制經(jīng)濟為主體的經(jīng)濟體制，客觀上決定了基礎設施投融資領域的資金、技術、人才資源主要集中于政府、國有企業(yè)等公共部門，因此為了推動社會資本尤其是民營資本參與基礎設施建設，提高公共服務供給的質(zhì)量和效率，公私合作（Public-Private-Partner-ship）經(jīng)營模式在地方上得到了廣泛的推行和發(fā)展，受PPP模式下有關特許經(jīng)營期和融資安排的影響， 產(chǎn)生了“PPP+EPC”這類附帶融資安排的工程總承包模式。
鑒于工程總承包與融資關聯(lián)的屬性，工程總承包商在參與項目過程中將可能受制于一些金融機構(gòu)為降低其融資風險而制定的游戲規(guī)則，例如放棄優(yōu)先受償權(quán)、要求提供“承包商融資配合和承諾”，或者面臨“介入權(quán)”條款（step-in right）等重大法律隱患。
全過程工程咨詢在融資角度則顯得更加單純，全過程工程咨詢單位往往不直接參與項目融資，而是協(xié)助建設單位為項目投融資提供投融資規(guī)劃、項目投融資咨詢等服務。三、 從行業(yè)發(fā)展角度而言，全過程工程咨詢的發(fā)展，關系到工程咨詢資源整合利用和咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。
建市[2017]145號文《住房城鄉(xiāng)建設部關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》中有關監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型，提出引導監(jiān)理企業(yè)服務主體多元化、創(chuàng)新工程監(jiān)理服務模式，鼓勵監(jiān)理企業(yè)在立足施工階段監(jiān)理的基礎上，向“上下游”拓展服務領域，提供項目咨詢、招標代理、造價咨詢、項目管理、現(xiàn)場監(jiān)督等多元化的“菜單式”咨詢服務。
此外，住建部發(fā)布的一系列規(guī)范性《住房城鄉(xiāng)建設部關于印發(fā)<工程勘察設計行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》（建市[2017]102號）、《關于征求在民用建筑工程中推進建筑師負責制指導意見（征求意見稿）意見的函》（建市設函[2017]62號）等文件均表達了大力發(fā)展全過程工程咨詢的模式，鼓勵并倡導勘察、設計、造價、監(jiān)理等企業(yè)通過并購重組、聯(lián)合等方式發(fā)展全過程工程咨詢服務，逐步形成建設工程項目全生命周期的一體化工程咨詢服務體系，培育一批智力密集型、技術復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業(yè)。
全過程工程咨詢與工程總承包的內(nèi)在關聯(lián)
一、從法律關系上而言，全過程工程咨詢與工程總承包單位之間存在管理與被管理的關系。
一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設單位委托，按照具體的委托內(nèi)容對工程提供項目建議、前期策劃、勘察設計、監(jiān)理、招標代理、造價咨詢、項目竣工后評價及運營等多元化的咨詢服務，并在授權(quán)范圍內(nèi)代表建設單位對工程總承包單位進行監(jiān)督和管理，三方合同法律關系如下圖所示：
二、兩者均體現(xiàn)對設計、施工資質(zhì)的要求。
我們通過對近兩年國家及地方發(fā)布的，有關全過程工程咨詢和工程總承包的政策文件進行分析，目前工程總承包商需要具備與工程相適應的設計或施工資質(zhì)。而關于全過程工程咨詢，因涉及多項咨詢行業(yè)相關資質(zhì)，雖暫無統(tǒng)一規(guī)定，但通常要求具備勘察設計、監(jiān)理、造價咨詢等一項或多項資質(zhì)，且上海、廣東兩地明確允許施工資質(zhì)也可承接全過程工程咨詢，可見全過程工程咨詢與工程總承包均體現(xiàn)了設計、施工的資質(zhì)要求。
三、兩者均指向工程建設的全過程或若干階段，且均著重強調(diào)“設計”的關鍵性和全局性。
全過程工程咨詢雖涉及到建筑咨詢多個行業(yè)的重大變革，但落實到現(xiàn)階段的具體實踐中，核心在于對建筑師執(zhí)業(yè)權(quán)利的擴大和相應執(zhí)業(yè)責任的提升，以目前推行的建筑師負責制為例，從以往設計、造價、招標、監(jiān)理等離散的咨詢服務模式下建筑師僅基于委托提供階段性設計工作，逐步發(fā)展為從設計階段開始由建筑師負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)設計、咨詢及設備供應商的咨詢管理服務，在此基礎上逐步向規(guī)劃、策劃、施工、運維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務內(nèi)容，加強設計與造價之間的銜接，協(xié)助建設單位提升項目管理能力。
同樣的，工程總承包也包含了項目設計、采購、施工和試運行的全過程或若干階段，但從控制工程質(zhì)量與費用、縮短建設周期的意義而言，將較大程度將依賴于工程勘察設計的先導優(yōu)勢，在設計階段即提供拓展覆蓋項目采購、施工、試運行等階段的技術支持，形成設計、采購與施工的深度交叉融合，降低工程建設過程中多環(huán)節(jié)工作協(xié)調(diào)造成的內(nèi)耗損失。
推行全過程工程咨詢和工程總承包有利于提高工程管理的質(zhì)量與效率，并有助于政府投資工程進行造價控制，兩者均為政府投資工程所鼓勵的管理模式。
目前，國家鼓勵加快推行工程總承包，培育全過程工程咨詢。兩種組織模式在成果性質(zhì)、融資情況、行業(yè)發(fā)展影響三方面存在區(qū)別；在法律關系、資質(zhì)要求、全局性、政府鼓勵四方面存在聯(lián)系。
我國建筑業(yè)仍處于“大而不強”階段，企業(yè)核心競爭力不強、工人技能素質(zhì)偏低等問題較為突出，開展全過程工程咨詢和工程總承包有助于重新整合與分配市場資源，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育企業(yè)核心競爭力；有助于提升建筑設計水平和加快建筑業(yè)“走出去”，推動品牌創(chuàng)新，加快國內(nèi)建設標準國際化，提升中國建設標準在國際上的地位和對外承包能力，培養(yǎng)國內(nèi)企業(yè)走出國外實施海外EPC項目、打造“中國建造”品牌。
最后需要說明，全過程工程咨詢服務和工程總承包在根源上同屬于建設單位進行工程建設項目組織方式，建設單位可以根據(jù)項目具體特點和所處階段，組合不同類型的工程咨詢與工程總承包模式，在保證效率和使用需求的前提下達到控制工期、造價、質(zhì)量、安全的建設目的，但基于現(xiàn)階段國內(nèi)建筑市場管理需要及建筑市場資質(zhì)準入的要求，建筑市場參與主體在開展全過程工程咨詢和工程總承包業(yè)務時仍應對有關概念、內(nèi)涵進行深刻分析與清晰界定。
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工程總承包項目管理師及工程總承包項目經(jīng)理證書是由中國建筑科學研究院認證中心頒發(fā)，中國建筑科學研究院成立于1953年，原隸屬于建設部，現(xiàn)隸屬于國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，是全國建筑行業(yè)最大的綜合性研究和開發(fā)機構(gòu)，具有建設行業(yè)博士、碩士學位授予權(quán)，建有土木工程博士后科研流動站等工程標準技術歸口單位。
