招標(biāo)采購已成為國有企業(yè)公開采購的主要方式，對規(guī)范權(quán)力運行、實現(xiàn)陽光公開、凈化采購環(huán)境起到了積極作用。但一次招標(biāo)失敗率較高的問題成為困擾國有企業(yè)采購人的焦點問題。據(jù)某中央企業(yè)統(tǒng)計，2019年該集團完成的物資采購招標(biāo)項目超萬個，首次招標(biāo)失敗的項目就超過了三分之一，一次招標(biāo)成功率不足70%。招標(biāo)失敗后需重新招標(biāo)，不但延長了采購周期，影響到物資供應(yīng)，甚至影響到工程項目建設(shè)進程，還大幅增加了采購成本，加大了招標(biāo)人和招標(biāo)機構(gòu)的工作負荷。因此，降低招標(biāo)失敗比例，提高采購效率是國有企業(yè)亟待研究解決的課題。
一、招標(biāo)失敗的主要表現(xiàn)
招標(biāo)失敗主要表現(xiàn)為流標(biāo)和廢標(biāo)。通過對某中央企業(yè)1732個招標(biāo)失敗項目的研究分析，發(fā)現(xiàn)招標(biāo)失敗的主要類型有投標(biāo)人不足三家、有效投標(biāo)人不足三家、全部否決投標(biāo)、招標(biāo)文件錯誤、招標(biāo)人撤項五大類。其中，投標(biāo)人不足三家的有1030項，占59.5%；有效投標(biāo)人不足三家的有587項，占33.9%；全部否決投標(biāo)的有63項，占3.6%�？梢姡憫�(yīng)投標(biāo)人不足或有效投標(biāo)人不足成為招標(biāo)失敗的主要原因，總計占了93.4%（見表1）。
二、招標(biāo)失敗的原因分析
（一）潛在投標(biāo)人響應(yīng)不足
1.資格條件設(shè)置不科學(xué)
一是需求研究不足。部分單位需求管理基礎(chǔ)薄弱，標(biāo)準(zhǔn)化程度低，資格條件設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和要求不規(guī)范，設(shè)置的條件使?jié)撛谕稑?biāo)人無法響應(yīng)。特別是在新業(yè)態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)的新工藝、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備，無法精準(zhǔn)提出招標(biāo)條件。二是市場研究不足。對市場供給態(tài)勢研究不透徹，對市場上潛在供應(yīng)商的基本情況不了解，為規(guī)避招標(biāo)風(fēng)險，人為抬高投標(biāo)門檻，符合條件的投標(biāo)商數(shù)量有限。三是傾向性設(shè)置條件。一方面，由于需求部門技術(shù)知識局限，對某些設(shè)備技術(shù)要求與使用情況不了解，僅能“抄作業(yè)”，抄襲現(xiàn)有設(shè)備性能參數(shù)編制招標(biāo)文件，造成條件設(shè)置具有指向性。另一方面，也存在人為操控情形，故意瞄準(zhǔn)某些特定供應(yīng)商設(shè)置條件，量身定做，有意排斥其他潛在投標(biāo)人。
2.信息披露不充分
一是招標(biāo)信息披露渠道不足。國家規(guī)定依法必須招標(biāo)的項目，招標(biāo)公告發(fā)布法定平臺是中國招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺，但全國每天在公共服務(wù)平臺上發(fā)布的招標(biāo)信息量非常大，更新速度也很快，潛在投標(biāo)人較難從平臺上過濾并獲得有效招標(biāo)信息。有人做過調(diào)查，潛在投標(biāo)人獲取招標(biāo)信息的第一渠道是個人溝通渠道，第二是招標(biāo)人內(nèi)部網(wǎng)站，公共服務(wù)平臺僅排第三位。二是信息披露不規(guī)范。一些招標(biāo)公告信息過于簡單，信息不全，在平臺上能夠直接獲得的內(nèi)容極其有限。不少潛在投標(biāo)人在購買標(biāo)書后才發(fā)現(xiàn)標(biāo)的描述模糊，或者技術(shù)、商務(wù)、價格條款過于苛刻，響應(yīng)投標(biāo)難度大，直接投標(biāo)成本和機會成本較高，就不予響應(yīng)或放棄投標(biāo)。三是披露時間不充分。國家法律規(guī)定招標(biāo)文件售賣時間不少于5天，這是含節(jié)假日的，給人為操控招標(biāo)信息響應(yīng)范圍帶來了空間。
3.個別物資不適宜招標(biāo)
一些企業(yè)擴大和濫用了《招標(biāo)投標(biāo)法》，逢買必招，關(guān)注流程忽略結(jié)果，嚴重削弱了采購效能。有些物資本身就有專用性、特殊性，潛在的供應(yīng)商非常少，但一些企業(yè)不計條件“硬招標(biāo)”，在這種情況下，即便招標(biāo)信息及時披露，能夠響應(yīng)的供應(yīng)商也寥寥無幾，招標(biāo)失敗的概率非常大。如一些大型關(guān)鍵設(shè)備、專利設(shè)備、首臺套設(shè)備等，由于技術(shù)特殊性，往往經(jīng)過二次公開招標(biāo)后，響應(yīng)的投標(biāo)人依舊不足三家，造成流標(biāo)。又如部分原主機設(shè)備配套的備品備件，因其技術(shù)特殊性及功能匹配性，無代替品，并不具備招標(biāo)條件。部分概算金額較小、市場競爭較激烈的物資，潛在投標(biāo)人考慮到投標(biāo)成本過高，不愿意響應(yīng)投標(biāo)。
4.潛在投標(biāo)人意愿不足
首先，供應(yīng)商無利可圖放棄投標(biāo)�！盁o利可圖”包括兩種情況：一是招標(biāo)項目概算不足，最高限價設(shè)置偏低，潛在投標(biāo)人放棄投標(biāo)；二是過分強調(diào)低價中標(biāo)，挫傷供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)積極性。第二種情形中，一是部分項目評標(biāo)辦法選用不當(dāng)，過分強調(diào)低價優(yōu)先，力拼價格，供應(yīng)商感到無利可圖，應(yīng)標(biāo)不積極。二是選擇了綜合評標(biāo)法的部分項目，技術(shù)評分設(shè)置不合理，劣幣驅(qū)逐良幣，那些品牌好、技術(shù)優(yōu)勢明顯的供應(yīng)商由于成本偏高，沒有價格優(yōu)勢難以中標(biāo)，為了保護價格，即使已經(jīng)購買了標(biāo)書也放棄投標(biāo)。其次，受經(jīng)濟景氣周期影響。如當(dāng)前我國進入了石油化工裝置建設(shè)高峰期，特別是民營石化裝置建設(shè)異軍突起，石化裝備需求旺盛，許多制造商產(chǎn)能飽滿，無余力應(yīng)標(biāo)。再次，國有企業(yè)招標(biāo)采購程序煩瑣，投標(biāo)成本較高，一定程度降低了潛在投標(biāo)人響應(yīng)投標(biāo)的積極性。
（二）投標(biāo)響應(yīng)不符合
1．招標(biāo)文件設(shè)置不合理
一是否決項濫設(shè)。筆者曾觀摩過一個項目評標(biāo)，該招標(biāo)項目設(shè)置了七十多項否決項，有將近十家供應(yīng)商投標(biāo)，但在評標(biāo)過程中，否決項尚未評審過半，就把投標(biāo)文件全部否決了，而這些投標(biāo)人都是有長期良好合作記錄的供應(yīng)商，資質(zhì)、實力完全能滿足企業(yè)要求，因否決項設(shè)置過濫而被否決非�？上�。二是條件苛刻。有些項目業(yè)績要求過高、交貨期過短、付款方式過于苛刻，造成大量投標(biāo)人無法通過資格審查。三是實質(zhì)性條款不嚴謹。表現(xiàn)為實質(zhì)性條款表述不清、內(nèi)容含糊，內(nèi)容錯漏、要求不清晰、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，造成在評標(biāo)現(xiàn)場引發(fā)歧義，評標(biāo)無法順利進行，導(dǎo)致流標(biāo)。
2．投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)能力不足
一些投標(biāo)單位不經(jīng)常參加招標(biāo)投標(biāo)活動，沒有專業(yè)的標(biāo)書編寫人員，標(biāo)書編寫能力薄弱。編制投標(biāo)文件時不嚴謹、不規(guī)范，出現(xiàn)失誤。加之其對招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)了解不深，對招標(biāo)采購方式不適應(yīng)，招標(biāo)文件閱讀不夠仔細，對招標(biāo)文件理解發(fā)生偏差，尤其是沒有對實質(zhì)性條款進行逐一響應(yīng)，特別是實行電子招標(biāo)的，對平臺操作不夠熟練，造成投標(biāo)過程中出現(xiàn)失誤，最終標(biāo)書被否決。
3．評標(biāo)專家不專業(yè)不作為
一是錯評漏評。由于評委專業(yè)知識不足、責(zé)任心不強、工作不細致，對投標(biāo)文件判斷失誤，錯誤否決投標(biāo)。二是不作為。個別評委鑒于自身專業(yè)水平不足，擔(dān)心評標(biāo)結(jié)果引發(fā)爭議，未能盡責(zé)，人為“摳字眼”廢標(biāo)。三是缺乏靈活變化。評標(biāo)時對個別彈性條款執(zhí)行過于剛性化，如低于成本投標(biāo)判斷問題，現(xiàn)場評標(biāo)異常處理問題等，不同單位、不同評委執(zhí)行尺度不一。四是傾向性評標(biāo)。評委個人有傾向性，對不是自己偏愛的投標(biāo)人，想方設(shè)法挑毛病否決投標(biāo)，導(dǎo)致有效投標(biāo)人不足而流標(biāo)。
（三）其他原因
1．招標(biāo)項目變更
一是設(shè)計前期論證不充分，困難預(yù)計不足，實施過程中發(fā)生重大變更，招標(biāo)人需要重新制作標(biāo)書文件；二是招標(biāo)項目取消，招標(biāo)人不再需要招標(biāo)。
2．規(guī)避獨家采購
獨家采購是國企內(nèi)查外審的重點，一些原本真正需要實施獨家采購的項目，實施部門擔(dān)心審計、巡查麻煩，往往不愿意走獨家采購流程，機械地實施兩次公開招標(biāo)流程，招標(biāo)失敗后轉(zhuǎn)詢比價等非招標(biāo)采購方式。
3．人為干預(yù)招標(biāo)
個別單位或人員事先設(shè)定了特定中標(biāo)單位，在評標(biāo)定標(biāo)過程中，人為干預(yù)評標(biāo)定標(biāo)，引導(dǎo)評委偏向特定企業(yè)，導(dǎo)致招標(biāo)失敗。
三、降低招標(biāo)失敗率的對策
（一）加強供需管理
一是要加強需求側(cè)管理。招標(biāo)企業(yè)要理清自身的需求特點，精確描述需求。加強標(biāo)準(zhǔn)化采購管理體系建設(shè)，從設(shè)計端發(fā)力，推進物資采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，特別是要推進關(guān)鍵重要設(shè)備、大宗通用物資的采購標(biāo)準(zhǔn)化，解決標(biāo)準(zhǔn)不一致、需求不統(tǒng)一，通用性、互換性差等問題，統(tǒng)一各類物資的關(guān)鍵技術(shù)要求。二是要加強供給側(cè)研究。建立市場分析研究機制，跟蹤市場上各類物資的技術(shù)發(fā)展態(tài)勢、供給態(tài)勢，厘清可滿足自身要求的潛在供應(yīng)商分布特點，依據(jù)能力水平對供應(yīng)商實施分類分級管理，科學(xué)界定“劣幣”“良幣”。對關(guān)鍵技術(shù)要求物資，有條件的應(yīng)在招標(biāo)前廣泛與潛在供應(yīng)商開展技術(shù)交流。三是做好供需有效匹配。根據(jù)自身需求特點以及市場供給情況，調(diào)整需求定位，科學(xué)做好技術(shù)、資源、成本與供給的平衡，合理設(shè)置招標(biāo)技術(shù)條件、供應(yīng)商資格條件以及評標(biāo)辦法，形成有效競爭，確保順利完成招標(biāo)。
（二）加強招標(biāo)文件管理
強化國家標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件模板的應(yīng)用，減少和限制個人自由裁量權(quán)。依法合規(guī)設(shè)置投標(biāo)資格條件與技術(shù)條件，杜絕設(shè)置傾向性、歧視性、排他性條件，敞開競爭大門，吸引廣大投標(biāo)人參與投標(biāo)。否決條款的編寫應(yīng)當(dāng)公平、公正，保證招標(biāo)人、投標(biāo)人的合法利益。要注重條款的客觀性、科學(xué)性，確保條款可判斷、能操作。否決條款在招標(biāo)文件中要集中、突出體現(xiàn)，避免過于分散而被投標(biāo)人忽視。在簽字蓋章、資質(zhì)文件等資料審核方面不宜苛刻，減少不必要的否決投標(biāo)。慎用產(chǎn)品業(yè)績、注冊資金作為否決條款，提高招標(biāo)成功率。
（三）加強招標(biāo)過程管理
一是嚴把招標(biāo)方案審核，確保招標(biāo)信息準(zhǔn)確、完整、清晰、科學(xué)、合規(guī)，便于潛在投標(biāo)人及時作出投標(biāo)響應(yīng)。二是加強信息發(fā)布管理。充分利用個人溝通渠道、企業(yè)自建平臺、國家平臺廣泛發(fā)布招標(biāo)信息，特別是要重點邀請事先完成技術(shù)交流、合作良好的供應(yīng)商參與投標(biāo)。合理設(shè)置招標(biāo)公告發(fā)布時間，盡量避開節(jié)假日，如不能錯開，應(yīng)適當(dāng)延長公示時間，為潛在投標(biāo)人預(yù)留合理的響應(yīng)周期。三是加強資格預(yù)審。建立供應(yīng)商集中資格預(yù)審制度，提前對潛在供應(yīng)商進行資格審查，防止不良供應(yīng)商的投機行為，保證合格投標(biāo)人的數(shù)量，降低劣質(zhì)供應(yīng)商中標(biāo)風(fēng)險。如果發(fā)現(xiàn)符合條件的潛在供應(yīng)商較少，則要及時調(diào)整策略，適當(dāng)降低 “門檻”，對招標(biāo)文件進行合理調(diào)整，以減少廢標(biāo)流標(biāo)，提高招標(biāo)成功率。四是做好澄清答疑。對技術(shù)復(fù)雜或者首次招標(biāo)的重要項目，招標(biāo)人應(yīng)開展標(biāo)前澄清，避免供應(yīng)商對招標(biāo)文件理解偏差造成不必要的失誤。建議推進招標(biāo)前公開集中技術(shù)交流，廣泛與潛在供應(yīng)商進行溝通對接，為完善招標(biāo)文件打好基礎(chǔ)。
（四）持續(xù)優(yōu)化采購方式
一是堅守依法合規(guī)采購底線不動搖。對國家規(guī)定必須招標(biāo)的項目，堅決實施招標(biāo)采購。要科學(xué)選用評標(biāo)方法，對于那些市場供應(yīng)充足、技術(shù)成熟、標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的物資，采用經(jīng)評審的最低價法，充分激活競爭，降低采購成本。對于市場供應(yīng)緊張、技術(shù)復(fù)雜、型號特殊的物資，選取綜合評標(biāo)法，以確保采購物資的性能價格比最優(yōu)，全生命周期總成本最低。二是科學(xué)選用靈活多變的采購方式。對依法必須招標(biāo)范圍以外的物資，不宜強制實施招標(biāo)采購，要根據(jù)物資特性、市場態(tài)勢、需求特點，靈活采用戰(zhàn)略采購、聯(lián)合采購、競價采購、招標(biāo)采購等多種采購方式，特別是對長期消耗性的生產(chǎn)物資宜實施戰(zhàn)略采購，與優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商建立穩(wěn)定的合作共贏關(guān)系，激活供應(yīng)鏈活力，提高采購效率和效能。
（五）加強監(jiān)督考核
各單位要高度重視招標(biāo)失敗現(xiàn)象，要建立招標(biāo)異常分析機制，深入剖析招標(biāo)失敗原因，理清責(zé)任，因應(yīng)施策（見表2）。招標(biāo)失敗原因非常復(fù)雜，往往人為影響因素較多，對人為主觀因素導(dǎo)致的要嚴肅查處，堅決追責(zé)。要建立日常監(jiān)督考核機制，嚴格監(jiān)管招標(biāo)條件設(shè)置，特別是要加強傾向性、歧視性條款設(shè)置的監(jiān)控，尤其是對借招標(biāo)采購名義行指定采購之實的情況，要實行專項治理。有條件的單位要建立招標(biāo)方案集中會審機制，組織各利益相關(guān)方聯(lián)合審查招標(biāo)方案，在源頭上提高招標(biāo)方案質(zhì)量。要加強評標(biāo)專家管理，規(guī)范評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，監(jiān)督評標(biāo)專家依法履職評標(biāo)。要發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的作用，加大對招標(biāo)失敗原因公開公示的力度，推動招標(biāo)采購依法合規(guī)和高質(zhì)量發(fā)展。
四、結(jié)語
招標(biāo)采購是實現(xiàn)社會資源有效配置的重要方式，國有企業(yè)是招標(biāo)采購的主要實踐者。堅守公開、公平、公正和誠實信用原則，實現(xiàn)陽光采購，兼顧效率與公平，依法合規(guī)實施招標(biāo)是國有企業(yè)踐行依法治企，推動高質(zhì)量發(fā)展的根本要求。招標(biāo)采購對國有企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)效率效益具有重要影響，許多問題值得深入探討，需要在實踐工作中不斷總結(jié)提升。
