招標文件的澄清和修改作為招標文件的一部分，與招標文件有同等效力。在實踐中普遍存在對招標文件的澄清與修改重視不足、澄清與修改程序合規(guī)性不夠、對澄清與修改的內容把關檢查不嚴等問題，極易引發(fā)后續(xù)爭議甚至異議投訴。本文從法律法規(guī)解讀入手，分析招標文件澄清及修改的必要性，并就如何審慎地開展招標文件的澄清修改、從程序及內容管理方面給出具體意見和建議。
一
招標文件澄清與修改的法律
規(guī)定及必要性分析
（一）法律規(guī)定及解讀
對已發(fā)出的招標文件進行澄清和修改是招標投標活動中較為常見的環(huán)節(jié)�！墩袠送稑朔ā返诙龡l明確規(guī)定，“招標人對已發(fā)出的招標文件進行必要的澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間至少十五日前，以書面形式通知所有招標文件收受人，該澄清或者修改的內容為招標文件的組成部分�！薄墩袠送稑朔▽嵤l例》第二十條細化了相關規(guī)定，“招標人可以對已經(jīng)發(fā)出的資格預審文件或者招標文件進行必要的澄清或修改。澄清或修改的內容可能影響資格預審申請文件或者投標文件編制的，招標人應當在提交資格預審申請文件截止時間至少3日前，或者投標截止時間至少15日前，以書面形式通知所有獲取資格預審文件或者招標文件的潛在投標人；不足3日或者15日的，招標人應當順延提交資格預審申請文件或者投標文件的截止時間�！�
相關法律法規(guī)一是明確賦予了招標人對已經(jīng)發(fā)出的文件進行澄清與修改的權利，即在資格審核或者開標前，招標人有權對文件進行澄清與修改；二是明確了澄清與修改的效力，即澄清與修改的內容是招標文件的組成部分，與招標文件有同等效力，是評標活動的依據(jù)；三是根據(jù)所發(fā)出文件的性質不同，對資格預審文件以及招標文件的澄清與修改時間作出不同約定，特別指出了在潛在投標人準備時間不足的情況下，相應截止時間應予以順延的要求。
（二）重要性、必要性及原因分析
之所以需要對招標文件進行澄清與修改，主要源于招標文件編制質量尚不能做到“一次到位”。特別是一些復雜的招標項目，招標文件包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準、擬簽訂合同的主要條款等諸多內容，在編制招標文件過程中容易出現(xiàn)前后矛盾、表述含混甚至缺漏的情況。特別是在實質性要求和條件上出現(xiàn)這種缺漏瑕疵時，極易引發(fā)歧義，造成后續(xù)開評標爭議。因此在《招標投標法》（2017年修正）和《招標投標法實施條例》（2019年修訂）中，均對“必要的澄清或者修改”作了強調。澄清與修改的必要性可以理解為：如果不作出澄清與修改，將會導致潛在投標人不能正確理解、準確解讀招標文件的實質性要求和條件，甚至直接影響投標及評標委員會的評標評審。
對招標文件的澄清與修改一般由招標人/招標機構正式發(fā)出，但澄清與修改需求的提出主要來自招標人與潛在投標人兩個方面。一是招標人對于招標文件的“主動澄清與修改”，即在招標文件發(fā)出后，招標人通過自查發(fā)現(xiàn)文件存在質量問題，由招標人主動提出補充說明及修正的需求，以進一步完善招標文件。二是潛在招標人的“被動澄清與修改”，即潛在投標人收到招標文件后，在編制投標文件過程中基于自身投標響應的準備情況，向招標人/招標機構提出的針對招標文件的澄清與修改要求。目前“被動澄清與修改”是招標投標活動實踐中較多出現(xiàn)的情形。
二
招標文件澄清與修改
在實踐中存在的問題
（一）對澄清與修改重視程度不足
與對外發(fā)出招標文件不同，招標人/招標機構對于招標文件的澄清和修改環(huán)節(jié)往往重視不足。一是不善于運用澄清與修改方式完善招標文件，認為招標文件一旦發(fā)出便可坐等開標。特別是在招標文件確有瑕疵和問題的情況下，未能運用澄清與修改的方式及時進行糾偏，極易導致招標失敗。二是對招標文件的澄清和修改處置較為隨意，對提出的澄清與修改需求“凡提必改”，未能認真評估，未做審慎處理，盲目進行澄清與修改。對已經(jīng)確定的招標文件內容隨意甚至反復進行調整，一方面可能導致招標文件描述偏離采購需求初衷，影響招標采購的嚴肅性；另一方面，作出非必要性的澄清與修改可能導致投標人編制招標文件時間不足，由此造成開標時間以及整體招標采購進度的推遲。
（二）澄清與修改程序合規(guī)性欠缺
一是澄清與修改的通知未能統(tǒng)一向所有潛在投標人發(fā)出。特別是委托招標的情況下，招標人面對部分潛在投標人提出的澄清與修改要求，存在單獨與潛在投標人進行澄清答復的情形。澄清與修改通知及答復內容未能由招標機構統(tǒng)一向所有潛在投標人發(fā)出，潛在投標人收到內容不一致的澄清與修改，極易引起后續(xù)爭議。
二是澄清與修改未能在規(guī)定的時間段發(fā)出，或者已知相關澄清與修改會對潛在投標人投標準備造成影響的前提下，未能對提交投標文件的截止時間進行順延。實踐中，往往某些澄清與修改通知發(fā)出時間較晚（臨近投標截止時間前發(fā)出），不能滿足在截止時間前至少15日前發(fā)出的要求。當相關澄清與修改內容可能對投標人標書編制造成影響，而相應開標時間也未能進行順延時，極易引起后續(xù)異議投訴。
三是澄清與修改未以書面形式進行通知。存在招標人/招標機構通過電話等口頭方式對招標文件進行澄清與修改的情形，不符合相關法規(guī)要求。
（三）對澄清與修改的內容把關檢查不嚴
對招標文件的澄清與修改，本應對招標文件起到查缺補漏、進一步完善說明的作用，但在實踐中，澄清與修改負責人往往對招標文件缺乏整體全面的了解，特別是對于復雜的招標項目，某項招標要求和條件的修改會連帶多方面內容的調整，一旦未能全盤考慮并及時調整關聯(lián)內容，就會導致“越改越錯”“越澄清越混亂”的情況發(fā)生，反而導致招標文件質量的下降。另外，某些招標人/招標機構對澄清與修改的內容把關不嚴，在統(tǒng)一對外發(fā)出澄清與修改通知時，將提出澄清與修改需求的潛在投標人名稱信息一并對外披露，違反“招標人應對潛在投標人信息保密”的法律要求。
三
加強招標文件澄清與
修改環(huán)節(jié)管理
（一）事前充分評估、審慎處置，高度重視澄清與修改
法律賦予招標人對發(fā)出的招標文件進行澄清與修改的權利，招標人應在開標前充分利用這一機會，對招標文件，特別是招標文件中的實質性要求和條件進行查缺補漏、優(yōu)化完善，以彌補前期招標文件編制過程中的疏漏和不足。作為招標人/招標機構，一是要對已發(fā)出的招標文件進行主動自查，檢查是否存在影響招標文件質量的瑕疵和問題，對于重大疏漏和不足，要抓住開標前的最后機會予以補正；二是充分“借力”，重視投標人對招標文件澄清與修改需求的反饋。
無論主動還是被動的澄清與修改，都應避免隨意為之的態(tài)度和行為。招標人/招標機構在面對招標文件澄清與修改需求時，應首先考慮以下四個方面的問題并作出判斷：一是為什么要做澄清與修改（充分了解提出澄清與修改需求的動機）？二是是否為必須要做的澄清與修改（確認澄清與修改的必要性）？三是如何進行澄清與修改以及該環(huán)節(jié)要達到的目的（是補充刪除、解釋說明、還是修改替換？相關描述是否能夠使?jié)撛谕稑巳藴蚀_理解字面含義）？四是澄清與修改可能產生的后果（是否會產生新的澄清需求及連帶問題）？
對潛在投標人提出的澄清與修改需求（即“被動澄清與修改”），更應引起招標人/招標機構的高度重視，應逐條逐項開展評估，審慎地進行處理。實踐中，某些潛在投標人會根據(jù)己方產品特點、報價方案等提出更利于己方產品或方案評審的修改要求。如果能夠第一時間摸清其提出澄清與修改的動機，結合招標采購項目背景及招標文件實際質量情況，即可作出是否需要進行澄清與修改的判斷。如當招標文件的要求和條件及評審標準等內容已準確反映了采購需求且描述清晰完整無歧視性時，招標人/招標機構可選擇維持原招標文件內容不變。
（二）關注細節(jié)，講求方法，加強程序合規(guī)性管理
招標人/招標機構應在澄清與修改環(huán)節(jié)加強程序合規(guī)性管理，在澄清與修改通知的發(fā)放范圍、發(fā)出時間、通知載體等細節(jié)上做到依法合規(guī)。
一是要確保澄清與修改通知向所有潛在投標人發(fā)出。如為自行招標，建議指定澄清與修改答復負責人，由專人負責統(tǒng)一對外作答；如委托招標代理機構組織招標，則應由招標機構項目經(jīng)理收集整理好澄清與修改答復后統(tǒng)一對外發(fā)出。對招標文件的澄清與修改通知應確保發(fā)送范圍能覆蓋所有潛在投標人�？煽紤]增設通知回執(zhí)以確認潛在投標人及時收訖通知。
二是注意澄清與修改通知發(fā)出的時間，如必要，應依法合規(guī)辦理開標延期手續(xù)。對于距投標截止時間不足15日發(fā)出澄清與修改通知的，應當特別關注澄清與修改的相關內容是否會影響潛在投標人編制投標文件。在日常采購中，對于依法必須招標的項目，自招標文件發(fā)出至投標截止一般為20天，對于非依法必須招標的項目，給潛在投標人留出的投標準備時間更短，因此澄清與修改通知發(fā)出的時間往往不能滿足“投標截止時間至少15日前”的要求�？煽紤]采取要求潛在投標人回執(zhí)回復的方式，即在澄清與修改通知發(fā)出后，要求每一位潛在投標人書面確認相關澄清與修改內容對其編制投標文件的影響情況。如確有投標人反饋投標文件準備時間不足，則按法律規(guī)定對開標時間予以順延；如所有潛在投標人均書面反饋能按時參與投標，即說明相關澄清與修改不影響投標文件編制，項目可按原計劃開標。這樣既能夠規(guī)避后續(xù)可能針對招標程序發(fā)起的異議投訴風險，同時又為招標采購爭取了時間，避免因澄清與修改帶來的項目拖期的風險。
三是確保“以書面形式”對外發(fā)出澄清與修改通知。在實踐中，特別是在“被動澄清與修改”的情形下，存在招標人/招標機構針對某個投標人的問題單獨通過電話等口頭方式進行溝通交流的情形。對于確定需要對外澄清與修改的內容，一定要堅持以書面形式向所有潛在投標人統(tǒng)一作答，充分留痕，避免差異性答復引起的合規(guī)性風險。
（三）能力與責任心并重，強化澄清與修改內容的審核把關
做好招標文件的澄清與修改需要招標從業(yè)人員具備較強的責任心，具備對招標文件整體全面把握了解的能力和較強的書面表達能力，對澄清與修改需求提出的來源和動機、澄清與修改的必要性及目的性以及澄清與修改通知發(fā)出后可能產生的后果預期均能夠作出準確的判斷。
在澄清與修改環(huán)節(jié)中，針對內容的把關審核，應從必要性、準確性及合理性三方面考慮：
一是必要性，即回答“是否需要進行澄清與修改”的問題。招標文件的實質性要求和條件往往是評標過程中否決或加減分（價）的依據(jù)，因此實質性內容如需澄清與修改，應被視為有絕對的必要性，要高度重視。對于招標文件中非實質性要求和條件，在時間充裕的情況下也可進行澄清與修改。招標人/招標機構對于是否必須作出澄清與修改，應結合項目背景、采購需求、投標競爭性等因素統(tǒng)籌判斷，做到心中有數(shù)。
二是準確性，即回答“如何準確作答”的問題。在確定必須對外澄清與修改的前提下，對澄清與修改內容應逐字逐句審核，從語義語境上判斷意思表達是否準確清晰，應盡可能避免答復內容含混不清、態(tài)度不明。答復文字應盡量簡明扼要，避免節(jié)外生枝。建議站在潛在投標人的角度，結合原招標文件通讀澄清與修改的答復內容。首先要避免詞不達意、文字表述出現(xiàn)歧義，其次要檢視是否與原招標文件關聯(lián)內容存在表述不一、前后矛盾的情況。對于澄清補正的內容，要力爭一次性在開標前向各潛在投標人交代清楚，避免引發(fā)新問題，帶來新一輪的澄清需求。
三是合理性，即回答“是否有充分的依據(jù)支撐澄清與修改”的問題。有充足理由和依據(jù)做基礎的澄清與修改，更容易被潛在投標人接受。某些“增減”或“修改”的澄清與修改，雖然整體看來并無異常，但站在個別潛在投標人角度，就可能會被解讀為有針對性的“歧視性要求”。因此，招標人/招標機構應能夠對潛在投標人收到澄清與修改通知后的反應作出預判，并確保澄清與修改內容“有理有據(jù)”。另外，對于潛在投標人的二輪澄清需求還應有所準備，避免陷入“一問一答”往復式的澄清與修改中。
當然，對于潛在投標人信息等在開標前應予以保密的，招標人/招標機構應恪守法律法規(guī)要求。在澄清與修改對外發(fā)出前認真檢查相關內容，嚴格審核把關。澄清與修改可以采取問答形式，但應隱去相關潛在投標人的名稱信息或者在確保內容完整性的前提下，將提問和答復轉換為陳述表述。
四
管理建議
盡管本文著重討論了招標文件澄清與修改環(huán)節(jié)的注意事項，但從加強內部管理、提高招標采購效能的角度，對于招標文件還是應盡可能做到質量一次達標，即在發(fā)出時即確保招標文件特別是實質性要求和條件表述完整準確無歧義。從內部管理上，筆者提出以下三點建議：
第一，針對招標文件的澄清與修改進行考核。在招標文件正式發(fā)出后，澄清與修改超過一定次數(shù)的，說明招標文件編制質量還不高，招標文件編制尚有提升空間，可通過考核手段提升招標文件編制責任人的工作水平。
第二，針對招標文件的澄清與修改，堅持招標人/招標機構業(yè)務負責人首辦負責制。招標文件的編制責任人對于招標文件發(fā)出后的澄清和修改負主要責任，以壓實在招標過程中對招標文件及澄清與修改的全流程質量控制責任。
第三，在招標文件澄清與修改過程中，務必加強內部溝通。特別是復雜采購項目，澄清與修改往往涉及技術、商務團隊、管理和執(zhí)行層面，參與各方要做到信息及時共享，充分交流，確保同向發(fā)力，以維護招標人的整體利益。
作者：徐小汀
